DERECHOS ECONÓMICOS SOCIALES Y CULTURALES Y EL
DERECHO HUMANO DE LAS MUJERES AL MÁS ALTO
NIVEL DE SALUD FÍSICA Y MENTAL
HERRAMIENTA PARA SU MONITOREO
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Derechos económicos sociales y culturales y
el Derecho humano De las mujeres al más alto
nivel De saluD física y mental
herramienta para su monitoreo
Instituto Interamericano de Derechos Humanos
Con el apoyo de:
Real Embajada de Noruega
© 2014, Instituto Interamericano de Derechos Humanos
Reservados todos los derechos.
Las ideas expuestas en este libro son de exclusiva responsabilidad de las personas
autoras y no corresponden necesariamente con las del IIDH o las de sus donantes.
Se permite la reproducción total o parcial de los materiales aquí publicados, siempre y
cuando no sean alterados, se asignen los créditos correspondientes y se haga llegar una
copia de la publicación o reproducción al editor.
Equipo productor de la publicación:
José Thompson J.
Director Ejecutivo del IIDH
Rose Mary Madden Arias
Coordinación académica
Gabriela Arguedas Ramírez
Consultora
Marisol Molestina
Corrección de estilo
Marialyna Villafranca
Diseño, Diagramación y Artes finales
Versalles S.A.
Impresión
Instituto Interamericano de Derechos Humanos
Apartado Postal 10.081-1000 San José, Costa Rica
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www.iidh.ed.cr
323.4
A694d Instituto Interamericano de Derechos Humanos
Derechos económicos sociales y culturales y el derecho humano de las mujeres
al más alto nivel de salud física y mental : Fundamentación conceptual / Gabriela
Arguedas Ramírez. --
San José, C.R. : IIDH, 2015
154 p. : 28 x 22 cm.
ISBN 978-9930-514-03-0
1. Derechos económicos, sociales y culturales. 2. Mujer. 3. Salud. Género.
4. Pobreza. 5. Derechos humanos. 6. Instituto Interamericano de Derechos
Humanos.
5
Tabla de Contenidos
Presentación ..............................................................................................7
Introducción ............................................................................................ 11
1. La salud como un producto social y los determinantes
sociales de la salud .......................................................................... 12
2. El género y los determinantes sociales de la salud .......................... 14
a. Factores estructurales determinantes relacionados
con el género ............................................................................... 16
b. Diferencias en exposición y vulnerabilidad ................................. 17
c. La política de género en los sistemas de atención de la salud ...... 17
d. Investigaciones en salud .............................................................. 18
3. La relación entre los DESC y los determinantes sociales
de la salud ........................................................................................ 18
Tabla 1. Elementos para una política estatal que garantice
el artículo 12 del Pacto DESC .................................................... 22
Anexo 1 No. 1: Lineamientos para la Elaboración de Progreso
en materia de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales .................................................................... 27
Anexo No. 2: Tabla de indicadores específicos para vincular
derechos económicos, sociales y culturales (desc) y
derecho humano de las mujeres a la salud ....................... 105
Anexo No. 3. Posicionamiento del IIDH sobre la pobreza
y los derechos humanos ................................................... 123
Pobreza y derechos humanos ................................................................. 123
Categorías de pobreza ....................................................................... 123
Pobreza por precariedad .................................................................... 124
6
InstItuto InteramerIcano de derechos humanos
Pobreza por exclusión o exclusión por pobreza .................................. 124
Pobreza por discriminación cultural .................................................. 125
Pobreza por desigualdad de género ................................................... 125
Manual de instrucciones para el uso de la Tabla de Indicadores
específicos para vincular derechos económicos, sociales y culturales
y el derecho humano de las mujeres a la salud ...................................... 127
Observaciones generales .................................................................... 127
Definiciones para el uso de esta propuesta ........................................ 128
Consideraciones finales ..................................................................... 129
Herramienta
a. Demográfico .................................................................................. 131
b. Recepción del Derecho .................................................................. 132
c. Capacidades Estatales .................................................................... 134
d. Contexto Financiero Básico y Compromiso Presupuestario .......... 136
e. Igualdad ......................................................................................... 138
f. Acceso a la información ................................................................. 140
g. Acceso a la justicia ........................................................................ 142
Referencias bibliográficas ...................................................................... 145
7
Presentación
El Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), con vigencia y actualidad en la promoción
y educación de los derechos humanos en América Latina y el Caribe, ha sido por más de tres décadas
un pilar en la apropiación de valores y la construcción de prácticas para la promoción de los derechos
humanos de diversas poblaciones.
En ese compromiso con el reconocimiento de las diversidades, el IIDH cuenta con el Programa
para los Derechos Humanos de las Mujeres, el cual fue creado hace más de veinte años, y cuenta con
una reconocida trayectoria en la promoción, la educación, la argumentación y la investigación para el
fortalecimiento de los derechos humanos de las mujeres. Uno de los productos de su labor investigativa,
el cual presentamos a ustedes, es esta herramienta de indicadores para la medición del alcance de
protección del derecho a la salud de las mujeres, que forma parte de los Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (DESC).
La herramienta, denominada “Derechos económicos sociales y culturales y el derecho humano de las
mujeres al más alto nivel de salud física y mental”, cuenta con una serie de indicadores de cumplimiento
de los compromisos estatales en materia de derechos económicos sociales y culturales (DESC) que se
vinculan con el derecho a la salud de las mujeres y las niñas.
Si bien es cierto ha habido avances en el reconocimiento por parte de la Organización Mundial de la
Salud (OMS) en cuanto al derecho a la salud integral, lo cierto es que en la práctica varios Estados de
nuestra región han incursionado en cambios legislativos o normativos en cuanto a la salud física, siendo
un poco menos los avances en cuanto a la salud mental.
Tal como la OMS ha definido en su glosario para la Promoción de la Salud de 1998 “los factores
que influyen en la salud son múltiples e interrelacionados. […] no [son] solamente aquellos que guardan
relación con las acciones de los individuos, como los comportamientos y los estilos de vida saludables,
sino también con determinantes como los ingresos y la posición social, la educación, el trabajo y las
condiciones laborales, el acceso a servicios sanitarios adecuados y los entornos físicos”. En ese sentido,
el derecho a la salud de las mujeres y el acceso de éstas a servicios de salud de calidad es una prioridad
para la medición del alcance y protección de los DESC.
Una de las novedades que comprende este sistema de medición, que el IIDH pone al servicio de toda
la población y de los Estados, es que contempla una serie de indicadores para medir la salud mental de
las mujeres en su heterogeneidad, es decir que no solo comprende a las mujeres heterosexuales, sino
también lésbicas y trans, con lo que va más allá del género binario.
8
InstItuto InteramerIcano de derechos humanos
El Programa construyó esta herramienta para dar cuenta de cómo se puede medir el cumplimiento
del derecho a la salud de las mujeres desde el marco de derechos humanos y la justicia. Para ello,
la metodología comprendió una serie de consultas realizadas a personas, grupos organizados de la
sociedad civil y personal de instituciones públicas de salud, cuyos resultados se confirmaron y aprobaron
posteriormente mediante talleres de validación,
Una de las preocupaciones que debemos afrontar es reconocer que se deben tomar medidas, no
sólo sobre los mecanismos y políticas de salud sino también sobre el contenido y los procesos de las
investigaciones con el fin de incidir en las condiciones que permiten u obstaculizan el acceso pleno de
las mujeres a su derecho a la salud.
Esperamos que esta herramienta “Derechos económicos sociales y culturales y el derecho humano
de las mujeres al más alto nivel de salud física y mental”, forme parte de los instrumentos clave en la
región para monitorear el cumplimiento de las obligaciones estatales y para promover e implementar
políticas públicas y normativa tendiente a proteger el derecho a la salud de las mujeres en su integralidad,
reconociendo y valorando la diversidad.
José Thompson J.
Director Ejecutivo IIDH
Derechos económicos sociales y culturales y
el Derecho humano De las mujeres al más alto
nivel De saluD física y mental
funDamentación conceptual
M.Sc. Gabriela Arguedas Ramírez
Derechos económicos sociales y culturales y el Derecho humano De las mujeres al más alto
nivel de salud física y mental • herramienta para su monitoreo
11
Propuesta de indicadores de cumplimiento de los compromisos estatales
en materia de derechos económicos sociales y culturales (DESC)
que se vinculan con el derecho de las mujeres y las niñas a la salud.
Introducción
1. La salud como un producto social y los determinantes sociales de la salud
2. El género y los determinantes sociales de la salud
3. La relación entre los DESC y los determinantes sociales de la salud
Anexo No. 1. Los indicadores de progreso en DESC propuestos por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (base para la propuesta específica).
Anexo No. 2. Indicadores específicos para vincular DESC y la producción social de la salud de las
mujeres y las niñas.
Anexo No. 3. La posición del IIDH sobre los derechos humanos y la pobreza.
12
InstItuto InteramerIcano de derechos humanos
1. La salud como un producto social y los determinantes sociales de la salud
Comprender a la salud como un producto social es entender que el grado de bienestar de un ser
humano y de una comunidad depende de las interacciones sociales, económicas, políticas, ambientales
y biológicas. La Organización Mundial de la Salud (OMS) define el concepto de salud así:
“La salud es un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de
afecciones o enfermedades”. La cita procede del Preámbulo de la Constitución de la Organización
Mundial de la Salud, que fue adoptada por la Conferencia Sanitaria Internacional, celebrada
en Nueva York del 19 de junio al 22 de julio de 1946, firmada el 22 de julio de 1946 por los
representantes de 61 Estados (Official Records of the World Health Organization, No. 2, p. 100),
y entró en vigor el 7 de abril de 1948. La definición no ha sido modificada desde 19481.
Esta definición se distancia de la noción reduccionista, limitada únicamente a los aspectos genético-
biológicos. De esta manera, si la salud se produce socialmente, entonces la sociedad en su conjunto
– y el Estado – tiene responsabilidades específicas en ese proceso de producción de la salud. Además,
consideramos que el goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos
fundamentales de todo ser humano, sin distinción de raza, religión, ideología política o condición
económica o social, orientación sexual e identidad de género. Por lo tanto, como derecho fundamental,
el proceso social de producción de la salud debe tomar en consideración las discriminaciones y
exclusiones generadas en razón de los prejuicios raciales, religiosos, políticos, económicos y sexuales,
entre otros. Ese grado de máximo bienestar en salud al que todo ser humano aspira, depende a su vez
del cumplimiento de una serie de condiciones materiales básicas que determinan su condición de
posibilidad.
Al respecto, la Comisión de la Organización Mundial de la Salud sobre Determinantes Sociales de
la Salud, indicó lo siguiente en el 2008:
La mala salud de los pobres, el gradiente social de salud dentro de los países y las grandes
desigualdades sanitarias entre los países están provocadas por una distribución desigual, a nivel
mundial y nacional, del poder, los ingresos, los bienes y los servicios, y por las consiguientes
injusticias que afectan a las condiciones de vida de la población de forma inmediata y visible (acceso
a atención sanitaria, escolarización, educación, condiciones de trabajo y tiempo libre, vivienda,
comunidades, pueblos o ciudades) y a la posibilidad de tener una vida próspera. Esa distribución
desigual de experiencias perjudiciales para la salud no es, en ningún caso, un fenómeno “natural”
[…] Los determinantes estructurales y las condiciones de vida en su conjunto constituyen los
determinantes sociales de la salud2.
1 Ver en: , disponible al 19 de noviembre de 2014.
2 Comisión de la Organización Mundial de la Salud sobre Determinantes Sociales de la Salud, Subsanar las
desigualdades en una generación. Alcanzar la equidad sanitaria actuando sobre los determinantes de la salud.
Derechos económicos sociales y culturales y el Derecho humano De las mujeres al más alto
nivel de salud física y mental • herramienta para su monitoreo
13
Esta comisión se formó con el objetivo de establecer una sólida fundamentación científica para hacer
visibles las formas en que las relaciones societales influencian tanto el estado general de salud, como
el funcionamiento de los sistemas de salud. Al hacer visibles estos hechos y demostrar la importancia
que tienen, puede guiarse un proceso de política pública para fomentar la producción social de la salud,
atendiendo las particularidades de los diversos grupos sociales.
Según la publicación titulada “The Solid Facts”, de los profesores Wilkinson y Marmot3, los
determinantes sociales de la salud están basados en los siguientes factores:
- El gradiente social (se refiere a las desigualdades de clase).
- Estrés.
- La primera infancia (early life).
- Exclusión social.
- Trabajo.
- Desempleo.
- Apoyo social.
- Adicción.
- Alimentación.
- Transporte.
Tomando la perspectiva de género y un posicionamiento feminista de los derechos humanos,
podemos afirmar que cada uno de esos factores se expresa de un modo distinto según el género, con
un impacto negativo mayor, en general, para las mujeres y las niñas. Si consideramos la pobreza como
un indicador integral de negación de derechos humanos, podemos ver el escenario con mayor claridad.
Según datos de ONU-MUJERES el 75% de las personas más pobres del planeta son mujeres. Podemos
entender la pobreza como un efecto de la violación o del no cumplimiento de DESC4.
OMS, Editorial Journal S.A., Buenos Aires, Argentina, 2008, pág. 1. Disponible en: , a noviembre de 2014.
3 Wilkinson, Richard, y Michael Marmot, Social Determinants of Health. The Solid Facts, segunda edición. OMS,
Dinamarca, 2003. Disponible en: , al 19 de
noviembre de 2014.
4 Al respecto, el IIDH ha trabajado extensamente en la elaboración conceptual del vínculo entre pobreza e incumplimiento
del Estado en materia de DESC.
14
InstItuto InteramerIcano de derechos humanos
Como vemos, hay una estrecha relación entre los determinantes sociales de la salud y la justicia
social. Los Estados parte de la OMS, en la Conferencia Mundial sobre Determinantes Sociales de la
Salud, en Brasil, 2011, afirmaron que:
Entendemos que la equidad sanitaria es una responsabilidad compartida que exige que todos los
sectores gubernamentales, todos los segmentos de la sociedad y todos los miembros de la comunidad
internacional se comprometan con un principio a escala mundial: “todos por la equidad” y “salud
para todos” […] Reconocemos que los gobiernos son responsables de la salud de su población, y
que solo pueden cumplir con esta obligación adoptando las medidas sociales y de salud adecuadas,
y que para estas actividades nacionales tienen que contar con el apoyo de un entorno internacional
propicio […] Reafirmamos que las inequidades sanitarias dentro de las naciones y entre ellas son
política, social y económicamente inaceptables, así como injustas en gran medida evitables, y que
la promoción de la equidad sanitaria es vital para un desarrollo sostenible, una mejor calidad de
vida y el bienestar de todos, lo cual, a su vez, puede contribuir a la paz y a la seguridad5.
2. El género y los determinantes sociales de la salud
La jerarquización de género es una de las estructuras fundamentales de la organización social
patriarcal, que sigue siendo dominante aún en estos momentos de nuestra historia. A través de la
desigualdad de género se van modelando las historias de vida de todos los seres humanos, desde que
nacen y luego en cada faceta de la vida, hasta la muerte. No obstante, al ser producto de las estructuras
sociales, los sistemas de género son, al menos en alguna medida, flexibles y pueden ser transformados,
a pesar de su complejidad, diversidad o profundo arraigo. La forma en la que cada quien recibe
tratamiento o no lo recibe, lo que determina quién está expuesto o expuesta o es vulnerable a riesgos
relacionados con la salud y de qué forma, quién se comporta de forma arriesgada o evita los riesgos, y
qué necesidades de salud se reconocen o se pasan por alto, se vincula de manera directa con el sistema
de jerarquización de género. Las interacciones entre la naturaleza y la crianza probablemente sean más
complejas en el caso de la igualdad de género que en casi cualquier otro aspecto de la jerarquía social.
Sin embargo, no se puede entender la forma en que las relaciones de poder determinadas por el
género reproducen las inequidades en la salud si no se entiende también la forma en que el género
se entrecruza con la desigualdad económica, la jerarquía racial o étnica, la dominación de castas, las
diferencias basadas en la orientación sexual u otra cantidad de marcadores sociales. No todos serán
pertinentes en todas las comunidades o sociedades, salvo por la desigualdad económica o las diferencias
de clase que están presentes en todas partes. En particular, alegamos que centrarse solamente en las
desigualdades económicas entre los hogares puede distorsionar gravemente nuestra comprensión de
5 Declaración de Río de Janeiro, disponible en: , al 19 de noviembre de 2014.
Derechos económicos sociales y culturales y el Derecho humano De las mujeres al más alto
nivel de salud física y mental • herramienta para su monitoreo
15
cómo obra la desigualdad y quién sobrelleva en la práctica gran parte de su carga. Los gradientes de
salud pueden ser significativamente diferentes para los hombres y las mujeres; la pobreza médica tal
vez no atrape a las mujeres y los hombres en la misma medida o de la misma manera. El panorama se
vuelve más complejo cuando se agregan al análisis otras categorías de discriminación y desigualdad6,
tales como la etnia/raza o la casta. Estos resultados muestran que con frecuencia no se comprende cómo
los factores sociales determinantes de la salud se entrelazan con la desigualdad social. Se necesita un
matiz más sutil en la investigación y el análisis, y una mayor sensibilidad de las políticas y acciones a
las interacciones entre las distintas fuentes de poder y la jerarquía.
El derecho a la salud se afirma en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (ONU, 1948)
y es uno de los principios básicos de la OMS. Pese a ello, la violación atroz de los derechos humanos
de las mujeres mediante la violencia se reconoció a nivel mundial recién en 1993, en la Conferencia
Mundial sobre los Derechos Humanos realizada en Viena. En consecuencia, la Organización
Panamericana de la Salud (OPS) reconoció en 1993 que la violencia contra la mujer es un problema
de salud pública y es una violación de los derechos humanos.
Como resultado de este reconocimiento, la OPS lanzó una iniciativa en diez países, en 1994, para
responder al problema y prevenirlo7. No obstante, fue en una época relativamente reciente que la
propia OMS comenzó a prestar atención, aunque todavía limitada, a las repercusiones de la violencia
contra la mujer sobre la salud8. Resulta aún necesario reiterar la afirmación de que los derechos son
iguales y universales, que el acceso a la salud es para todos y todas, independientemente de la clase
económica, el sexo, la raza, el grupo étnico, la casta, la orientación sexual, la discapacidad, la edad o
el lugar. La Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud ha hecho énfasis en que la función de
una sociedad justa es algo más que sencillamente allanar el camino para que las personas aprovechen
sus oportunidades; es organizarse de manera tal que, en los casos en que la gente se vea privada de la
oportunidad de tener una vida con sentido, privada de libertad o de poder de decisión, estos efectos
se puedan detectar y cambiar9.
6 Recordemos que la desigualdad y la discriminación son producto de la intersección de las categorías sexo/género, etnia/
raza, edad, orientación sexual, estatus migratorio, entre otras.
7 Hartigan, Pamela, “La OPS enfoca el problema de la violencia contra la mujer”, en: Revista Panamericana de Salud
Pública 2(4), 1997. Disponible en: , a 19 de noviembre de 2014.
8 Organización Mundial de la Salud, “WHO Multi-country Study on Women’s Health and Domestic Violence against
Women, 2005. Disponible en: http://www.who.int/gender/violence/who_multicountry_study/summary_report/summary_
report_English2.pdf, a 2 de diciembre del 2014.
9 Organización Mundial de la Salud, “A Conceptual Framework for Action on the Social Determinants of Health”, 2010.
Disponible en: , a 2 de
diciembre de 2014.
16
InstItuto InteramerIcano de derechos humanos
a. Factores estructurales determinantes relacionados con el género
En los sistemas sociales que diferencian a las personas por razón del género se ha perjudicado
históricamente a las mujeres, quienes pueden tener menos tierra, riqueza y propiedades, menos alimento
y educación, aunque cuentan con una carga mayor de trabajo en la economía del “cuidado” de otras
personas y en la del trabajo informal. Aunque eso ocurre con todas las mujeres en comparación con los
hombres, puede haber grandes diferencias entre las mujeres mismas según la edad o la etapa de la vida,
así como la clase económica, la casta o el grupo étnico, sin olvidar las condiciones de marginación,
violencia y ostracismo que viven las personas transgénero e intersexuales.
Por su parte, la globalización ha tenido como consecuencia, por un lado, la composición de la fuerza
laboral y los efectos en la salud de la mujer y, por otro, la reducción de los presupuestos nacionales
destinados a la salud y la educación, con repercusiones negativas para el acceso de las niñas y las
mujeres. Este fenómeno ha facilitado un aumento de la violencia vinculado con los cambios en la
economía política de los países en el orden internacional, que ha afectado particularmente a las niñas
y las mujeres, así como a las personas transgénero e intersexuales.
Los efectos del poder determinado por el género en la salud física y mental pueden ser profundos.
Además, el trabajo no remunerado que realizan las mujeres de cuido a niños, niñas y personas adultas
mayores, se exacerba por la caída en el acceso a los servicios de salud y la desaparición del personal de
salud remunerado. De esta manera, las mujeres se convierten en proveedoras de salud no remuneradas
y en los principales amortiguadores del sistema, especialmente en situaciones de crisis sanitarias.
En contraste con los efectos de la globalización, la profundización del marco normativo de derechos
humanos durante los últimos decenios ha sido determinante sobre la calidad de vida de las mujeres
al modificar los valores, las creencias y los conocimientos acerca de los sistemas de género y sus
repercusiones en la salud y los derechos humanos. De esta manera, surgen como prioridades de acción:
- Proteger y promover los derechos humanos de las mujeres, como elementos clave del marco
normativo para la salud.
- Fortalecer la capacidad de las mujeres para actuar y empoderarlas para que puedan hacer valer y
ejercer sus derechos humanos.
- Proteger a las mujeres que actúan como “amortiguadores” mediante reformas estructurales
fundamentales, como la infraestructura con perspectiva de género y la ampliación de oportunidades
para las mujeres.
Derechos económicos sociales y culturales y el Derecho humano De las mujeres al más alto
nivel de salud física y mental • herramienta para su monitoreo
17
b. Diferencias en exposición y vulnerabilidad
Los problemas de salud más significativos para las mujeres son el resultado de la combinación entre
las diferencias biológicas entre los sexos y factores determinantes sociales relacionados con el género.
La comprensión de esto permite abordar las diferencias en la exposición y la vulnerabilidad, y pensar
en políticas que aborden esas necesidades.
En este contexto, es fundamental mantener el apoyo a servicios de salud que atiendan las necesidades
específicas de las mujeres en condiciones de pobreza para reducir su exposición y vulnerabilidad a
los impactos negativos sobre su salud. Así, no sólo se deben abordar los trastornos desatendidos que
inciden específicamente sobre las personas en razón de su sexo, sino también las necesidades específicas
con relación a los problemas de salud que afectan tanto a las mujeres como a los hombres, de forma
tal que tengan acceso sin sesgo a los tratamientos. Para el abordaje de los sesgos sociales es necesario
enfrentar el contexto social del comportamiento individual, mientras se empodera a las personas y las
comunidades para la construcción de cambios que incidan sobre las condiciones de salud.
Las estrategias encaminadas a transformar los modos de vida de alto riesgo sólo pueden ser eficaces
si se combinan con medidas para afrontar las problemáticas socioeconómicas en las cuales están
arraigados los modos de vida perjudiciales para la salud, con estrategias dirigidas al empoderamiento
individual, vinculado a la dinámica de la comunidad.
c. La política de género en los sistemas de atención de la salud
El enfoque tradicional de los sistemas de atención de la salud suele tener una orientación gerencial
centrada en cuestiones tales como la infraestructura, la tecnología, la logística y el financiamiento.
La Women and Gender Equity Knowledge Network (WGEKN)10 ha encontrado que los problemas
de equidad de género en los servicios de salud pueden contrarrestarse con acciones estratégicas, tales
como brindar apoyo para mejorar el acceso de las mujeres (especialmente las pobres) a los servicios,
el reconocimiento de la función de las mujeres como proveedoras de atención de salud, y el fomento
del compromiso por la igualdad de género y la equidad en los sistemas de salud, especialmente en los
programas y mecanismos de reforma del sector.
Las reformas del sector de la salud pueden tener consecuencias fundamentales sobre la igualdad
de género. Sin embargo, las estrategias, políticas e intervenciones reformistas que se han dado en el
10 Sen, Gita, Piroska Östlin y Asha George, “La inequidad de género en la salud: desigual, injusta, ineficaz e ineficiente.
Por qué existe y cómo podemos cambiarla”, Informe final a la Comisión sobre Determinantes Sociales de la
Salud. La inequidad de género en la salud. OPS y WGEKN, 2007. Disponible en: , a 20 de noviembre de 2014.
18
InstItuto InteramerIcano de derechos humanos
sector durante los últimos veinte años han mostrado un éxito limitado sobre la mejora de la igualdad
de género. Por ello, se necesitan nuevos abordajes, que busquen reducir al mínimo el sesgo de género
en los sistemas de salud, y, a la vez, es esencial la concientización de los proveedores de servicios, así
como tomar medidas para mejorar el acceso a los servicios de salud y la creación de mecanismos de
responsabilización.
d. Investigaciones en salud
La discriminación y el sesgo por razones de género no sólo están presentes en los servicios de
salud, también lo están en el contenido y el método de las investigaciones en salud. En este sentido,
se encuentran problemas para reconocer las condiciones de salud que afectan a las mujeres, enfoques
erróneos o parciales de investigación sobre sus necesidades y falta de reconocimiento de la interacción
entre el género y otros factores sociales.
Estos problemas se extienden a la falta de recolección de datos desglosados por sexo y edad. Al
respecto, es central que se comprenda la importancia de contar con datos e indicadores de calidad, que
faciliten la comprensión de las diferencias de género y etarias. Los indicadores sensibles a la dimensión
de género y a los derechos humanos en el nivel nacional son esenciales para guiar las políticas, los
programas y la prestación de servicios. Sin ellos, las intervenciones para cambiar el comportamiento
o aumentar las tasas de participación operarán en un vacío.
Por último, las investigaciones en salud muestran metodologías que no son sensibles a la desigualdad,
aplicación de métodos que carecen de una perspectiva de género, desequilibrio en las cuotas de género
en los comités éticos, el financiamiento de las investigaciones y los órganos consultivos, y tratamiento
diferencial de las científicas.
Todo lo indicado señala que es necesario tomar medidas, no sólo sobre los mecanismos y políticas
de salud sino sobre el contenido y los procesos de las investigaciones, si lo que se busca es incidir en
las condiciones que permiten u obstaculizan el acceso pleno de las mujeres a su derecho a la salud.
3. La relación entre los DESC y los determinantes sociales de la salud
En la Observación General No. 14, “El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud
(artículo 12 del Pacto11)”, publicada en el 2000, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
11 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).
Derechos económicos sociales y culturales y el Derecho humano De las mujeres al más alto
nivel de salud física y mental • herramienta para su monitoreo
19
Culturales (Comité DESC) elaboró una detallada explicación sobre cómo entender el alcance de la
obligaciones de los Estados parte respecto del artículo 12 del Pacto. Este artículo señala:
1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más
alto nivel posible de salud física y mental.
2. Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena
efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para:
a) La reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños;
b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente;
c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y
de otra índole, y la lucha contra ellas;
d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en
caso de enfermedad.
Como puede verse, el PIDESC establece unos compromisos mínimos que los Estados están en
obligación a ejecutar, atendiendo además el principio de progresividad. Todos los elementos a los que
hace mención este artículo guardan una relación directa con los determinantes sociales de la salud,
incluyendo la categoría sexo/género. La mención a la mortalidad infantil, a los problemas de salud que
pueden generarse en razón del trabajo que se ejecuta o de factores medioambientales, dan cuenta de una
comprensión implícita acerca de la dimensión social y colectiva que forma parte del bienestar físico y
mental. Es decir, la redacción del artículo 12 del Pacto reconoce que la salud física y mental depende
de factores sociales y económicos, entre los cuales estaría el acceso a los servicios de atención en salud.
Este artículo ha sido interpretado de una forma más precisa en la mencionada Observación General
No. 14, aprobada en el 22o. Período de Sesiones del Comité DESC. Ahí se indica que:
El derecho a la salud está estrechamente vinculado con el ejercicio de otros derechos humanos y
depende de esos derechos, que se enuncian en la Carta Internacional de Derechos, en particular el
derecho a la alimentación, a la vivienda, al trabajo, a la educación, a la dignidad humana, a
la vida, a la no discriminación, a la igualdad, a no ser sometido a torturas, a la vida privada,
al acceso a la información y a la libertad de asociación, reunión y circulación. Esos y otros
derechos y libertades abordan los componentes integrales del derecho a la salud (énfasis añadido)12.
12 Comité DESC, Aplicación del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación
General No. 14, El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud (artículo 12 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales), 22o. Período de Sesiones, U.N. Doc. E/C.12/2000/4, 2000, párr. 3.
20
InstItuto InteramerIcano de derechos humanos
Queda establecido que el derecho a la salud depende del cumplimiento y el ejercicio de otros
derechos humanos, tales como el derecho a la alimentación, la vivienda, el trabajo y la educación,
entre otros. Ese reconocimiento de la interdependencia entre derechos humanos constituye una forma
doctrinal de hacer eco de la teoría sobre los determinantes sociales de la salud.
En esta Observación General, el Comité DESC hace mención a la forma en que la OMS interpreta
la noción de salud como “un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente como
ausencia de afecciones o enfermedades”. Y amplía conceptualmente, de la siguiente manera:
Al elaborar el artículo 12 del Pacto, la Tercera Comisión de la Asamblea General de las Naciones
Unidas no adoptó la definición de la salud que figura en el preámbulo de la Constitución de la OMS,
que concibe la salud como “un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente
como ausencia de afecciones o enfermedades”. Sin embargo, la referencia que en el párrafo 1
del artículo 12 del Pacto se hace al “más alto nivel posible de salud física y mental” no se limita
al derecho a la atención de la salud. Por el contrario, el historial de la elaboración y la redacción
expresa del párrafo 2 del artículo 12 reconoce que el derecho a la salud abarca una amplia gama de
factores socioeconómicos que promueven las condiciones merced a las cuales las personas pueden
llevar una vida sana, y hace ese derecho extensivo a los factores determinantes básicos de la salud,
como la alimentación y la nutrición, la vivienda, el acceso a agua limpia potable y a condiciones
sanitarias adecuadas, condiciones de trabajo seguras y sanas y un medio ambiente sano13.
De este modo, entre las obligaciones de los Estados derivadas del artículo 12 del PIDESC también
se incluyen aquellas acciones dirigidas a preservar el equilibrio de los ecosistemas, a mantener la
integridad medioambiental para garantizar la disponibilidad de agua y alimentos, entre otras. Y por
supuesto, se integran otras obligaciones ya establecidas en el Pacto, como lo son aquellas relacionadas
con el derecho a la vivienda, pero reconociéndolas como un determinante social de la salud.
Esa relación entre DESC y determinantes sociales de la salud se enfatiza con este punto de la
Observación General, en el que, además, es destacada la mención a la participación individual y
colectiva en la toma de decisiones relativas a la construcción y la atención de la salud:
El Comité interpreta el derecho a la salud, definido en el apartado 1 del artículo 12, como
un derecho inclusivo que no sólo abarca la atención de salud oportuna y apropiada sino
también los principales factores determinantes de la salud, como el acceso al agua limpia
potable y a condiciones sanitarias adecuadas, el suministro adecuado de alimentos sanos,
una nutrición adecuada, una vivienda adecuada, condiciones sanas en el trabajo y el medio
ambiente, y acceso a la educación e información sobre cuestiones relacionadas con la salud,
13 Ibídem, párr. 4.
Derechos económicos sociales y culturales y el Derecho humano De las mujeres al más alto
nivel de salud física y mental • herramienta para su monitoreo
21
incluida la salud sexual y reproductiva. Otro aspecto importante es la participación de la
población en todo el proceso de adopción de decisiones sobre las cuestiones relacionadas
con la salud en los planos comunitario, nacional e internacional14.
Otro aspecto de particular importancia para la defensa y promoción del derecho humano de
las mujeres a la salud, que se destaca en esta Observación General, se menciona en el punto 8 del
documento:
El derecho a la salud no debe entenderse como un derecho a estar sano. El derecho a la salud
entraña libertades y derechos. Entre las libertades figura el derecho a controlar su salud y su
cuerpo, con inclusión de la libertad sexual y genésica, y el derecho a no padecer injerencias,
como el derecho a no ser sometido a torturas ni a tratamientos y experimentos médicos no
consensuales. En cambio, entre los derechos figura el relativo a un sistema de protección de la
salud que brinde a las personas oportunidades iguales para disfrutar del más alto nivel posible de
salud (énfasis añadido)15.
Precisamente, uno de los obstáculos más difíciles de superar en materia del derecho humano de las
mujeres al más alto nivel de salud física y mental radica en el ejercicio de las libertades señaladas en esta
Observación General. La autodeterminación de las mujeres sobre sus propios cuerpos está fuertemente
limitada en la mayor parte de los países del continente americano, lo que guarda un estrecho vínculo
con el aún vigente poder eclesiástico. Además, los diversos gremios profesionales del área de la salud
continúan ejerciendo un modelo de relación con las pacientes mujeres, fuertemente paternalista y
autoritario.
Para seguir con el análisis de los elementos más relevantes de esta Observación General en lo que
toca al derecho humano de las mujeres a la salud, es relevante señalar que se estipulan unos criterios
que deben guiar la política del Estado parte para cumplir con esta obligación. Éstos han sido resumidos
en la Tabla 1.
14 Ibídem, párr. 11.
15 Ibídem, párr. 8.
22
InstItuto InteramerIcano de derechos humanos
Tabla 1. Elementos para una política estatal
que garantice el artículo 12 del Pacto DESC
a) Disponibilidad b) Accesibilidad
Cada Estado Parte deberá contar con un número
suficiente de establecimientos, bienes y servicios
públicos de salud y centros de atención de la
salud, así como de programas. La naturaleza
precisa de los establecimientos, bienes y servicios
dependerá de diversos factores, en particular el
nivel de desarrollo del Estado Parte. Con todo,
esos servicios incluirán los factores determinantes
básicos de la salud, como agua limpia potable
y condiciones sanitarias adecuadas, hospitales,
clínicas y demás establecimientos relacionados con
la salud, personal médico y profesional capacitado y
bien remunerado habida cuenta de las condiciones
que existen en el país, así como los medicamentos
esenciales definidos en el Programa de Acción
sobre medicamentos esenciales de la OMS.
Los establecimientos, bienes y servicios de salud deben ser
accesibles a todos, sin discriminación alguna, dentro de la
jurisdicción del Estado Parte. La accesibilidad presenta cuatro
dimensiones superpuestas:
• i) No discriminación: los establecimientos, bienes y servicios
de salud deben ser accesibles, de hecho y de derecho, a
los sectores más vulnerables y marginados de la población,
sin discriminación alguna por cualquiera de los motivos
prohibidos.
• ii) Accesibilidad física: los establecimientos, bienes y servicios
de salud deberán estar al alcance geográfico de todos los
sectores de la población, en especial los grupos vulnerables
o marginados, como las minorías étnicas y poblaciones
indígenas, las mujeres, los niños, los adolescentes, las
personas mayores, las personas con discapacidades y las
personas con VIH/SIDA. La accesibilidad también implica que
los servicios médicos y los factores determinantes básicos de
la salud, como el agua limpia potable y los servicios sanitarios
adecuados, se encuentran a una distancia geográfica
razonable, incluso en lo que se refiere a las zonas rurales.
Además, la accesibilidad comprende el acceso adecuado a
los edificios para las personas con discapacidades.
• i i i ) Acces ib i l idad económica (asequib i l idad): los
establecimientos, bienes y servicios de salud deberán estar
al alcance de todos. Los pagos por servicios de atención de la
salud y servicios relacionados con los factores determinantes
básicos de la salud deberán basarse en el principio de la
equidad, a fin de asegurar que esos servicios, sean públicos
o privados, estén al alcance de todos, incluidos los grupos
socialmente desfavorecidos. La equidad exige que sobre los
hogares más pobres no recaiga una carga desproporcionada,
en lo que se refiere a los gastos de salud, en comparación
con los hogares más ricos.
• iv) Acceso a la información: ese acceso comprende el
derecho de solicitar, recibir y difundir información e ideas
acerca de las cuestiones relacionadas con la salud. Con todo,
el acceso a la información no debe menoscabar el derecho
de que los datos personales relativos a la salud sean tratados
con confidencialidad.
c) Aceptabilidad d) Calidad
Todos los establecimientos, bienes y servicios de
salud deberán ser respetuosos de la ética médica y
culturalmente apropiados, es decir respetuosos de
la cultura de las personas, las minorías, los pueblos
y las comunidades, a la par que sensibles a los
requisitos del género y el ciclo de vida, y deberán
estar concebidos para respetar la confidencialidad
y mejorar el estado de salud de las personas de
que se trate.
Además de aceptables desde el punto de vista cultural, los
establecimientos, bienes y servicios de salud deberán ser
también apropiados desde el punto de vista científico y médico
y ser de buena calidad. Ello requiere, entre otras cosas, personal
médico capacitado, medicamentos y equipo hospitalario
científicamente aprobados y en buen estado, agua limpia potable
y condiciones sanitarias adecuadas.
En esta Observación General se hace énfasis en algunos temas que el Comité DESC ha considerado
de especial interés:
Derechos económicos sociales y culturales y el Derecho humano De las mujeres al más alto
nivel de salud física y mental • herramienta para su monitoreo
23
• No discriminación e igualdad de trato:
Citamos textualmente de la Observación General: “En virtud de lo dispuesto en el párrafo 2 del
artículo 2 y en el artículo 3, el Pacto prohíbe toda discriminación en lo referente al acceso a la atención
de la salud y los factores determinantes básicos de la salud, así como a los medios y derechos para
conseguirlo, por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole,
origen nacional o posición social, situación económica, lugar de nacimiento, impedimentos físicos o
mentales, estado de salud (incluidos el VIH/SIDA), orientación sexual y situación política, social o
de otra índole que tengan por objeto o por resultado la invalidación o el menoscabo de la igualdad de
goce o el ejercicio del derecho a la salud”16. A partir de esta premisa, que es un compromiso vinculante
para los Estados parte, el Comité ha señalado que existe una diversidad de medidas que pueden ser
implementadas para que de manera efectiva se elimine la discriminación relacionada con la salud,
tales como las acciones afirmativas. Esta gama de opciones de política pública no necesariamente debe
tener altos costos financieros. Además, el Comité, en esta Observación, le ha hecho un recordatorio
a los Estados parte, trayendo a colación el párrafo 12 de la Observación General No. 3, en el que se
indica que aun en situaciones de limitaciones graves de recursos económicos, es obligación del Estado
proteger a los miembros vulnerables de la sociedad mediante la aprobación de programas especiales
de relativo bajo costo.
Siguiendo con la ampliación de lo que implica para el derecho a la salud, el principio de no
discriminación enfatiza que la igualdad de acceso a la atención de la salud y a los servicios de salud es
fundamental. Los Estados tienen la obligación especial de proporcionar seguro médico y servicios de
atención a la salud a quienes no cuentan con recursos suficientes y, además, debe garantizar que esa
atención de la salud esté libre de toda discriminación basada en motivos internacionalmente prohibidos,
en especial por lo que respecta a las obligaciones fundamentales del derecho a la salud. Si el Estado
no atiende las inequidades económicas en salud, dará lugar a una discriminación que tal vez no sea
manifiesta.
• La perspectiva de género:
La recomendación del Comité en este sentido, es que los Estados incorporen la perspectiva de género
en sus políticas, planificación, programas e investigaciones en materia de salud, con el objetivo de
promover la salud de las mujeres y los hombres según sus particularidades. A través de la perspectiva
de género se pueden tomar en consideración las diferencias de orden biológico y sociocultural que
influyen, de manera general, en el estado de bienestar físico y mental que una persona pueda tener.
Además, al plantear la labor estatal desde esta perspectiva será obligatoria la desagregación de los
datos socioeconómicos y de aquellos relativos a la salud según el sexo, lo que es imprescindible para
atender y remediar las desigualdades en la materia.
16 Ibídem, párr. 18.
24
InstItuto InteramerIcano de derechos humanos
• Las mujeres y el derecho a la salud:
El ejercicio del derecho humano de las mujeres a la salud exige que se eliminen todos los obstáculos
que impiden el acceso de las mujeres a los servicios de salud, a la educación y a la información, en
especial en el ámbito de la salud sexual y la salud reproductiva. Deben, asimismo, adoptarse medidas
para prevenir y corregir aquellas prácticas culturales sexistas que obstaculizan los derechos sexuales a
las mujeres. De igual forma, se debe elaborar y aplicar una amplia estrategia nacional para la promoción
del derecho de las mujeres a la salud, a lo largo de todo su ciclo de vida. Un objetivo importante es
la reducción de los riesgos que afectan el bienestar general de las mujeres, en particular la reducción
de las tasas de mortalidad materna, y garantizar que las mujeres gocen del derecho a una vida libre de
violencia de género. En este sentido, queremos resaltar que en los países en los que se ha aprobado el
aborto para resguardar la salud y la vida de la mujer gestante, la salud mental continúa siendo devaluada
por el aparato médico y jurídico, produciendo una situación de riesgo y una vulneración grave a los
derechos humanos de las mujeres. La forma mecanicista en que sigue siendo percibido el cuerpo y,
sobre todo, los cuerpos de las mujeres, reproduce una mirada biologicista que descalifica la importancia
de la dimensión psicológica y afectiva de las mujeres, en tanto sujetos de derechos.
Anexo no. 1
27
ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS
COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
LINEAMIENTOS PARA LA ELABORACIÓN DE INDICADORES
DE PROGRESO EN MATERIA DE DERECHOS ECONÓMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES1
1 La elaboración del presente fue encomendado por la CIDH al Comisionado Víctor Abramovich, quien contó con la
colaboración de Oscar Parra y Marisol Blanchard, abogados de la Secretaría Ejecutiva de la CIDH. En la elaboración de
este documento participó como consultora experta, Laura C. Pautassi, Doctora en Derecho, especialista en Planificación
y Gestión de Políticas Sociales de la Universidad de Buenos Aires, Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas (CONICET). Para la elaboración de este documento se contó además con insumos y comentarios
específicos de algunos de los gobiernos de la región, de numerosas organizaciones no gubernamentales, centros
académicos y expertas/os que enviaron sus aportes durante el período de consulta pública abierto por la CIDH durante
dos meses de noviembre a enero de 2008. La CIDH agradece muy especialmente los aportes y sugerencias recibidos y
que fueron incorporados en su gran mayoría en el documento.
OEA/Ser.L/V/II.132
Doc. 14
19 julio 2008
Original: Español
28
InstItuto InteramerIcano de derechos humanos
Documento publicado gracias al apoyo financiero de la organización Derechos & Democracia
Las opiniones aquí expresadas pertenecen exclusivamente a la CIDH
y no reflejan la postura de la organización Derechos & Democracia.
OAS Cataloging-in-Publication Data
Inter-American Commission on Human Rights.
Lineamientos para la elaboración de indicadores de progreso en
materia de derechos económicos, sociales y culturales = Guidelines
for preparation of progress indicators in the area of economic, social
and cultural rights / [por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos].
p. ; cm. (OEA Documentos Oficiales. OEA/Ser.L/V/II) (OAS Official
Records Series. OEA/Ser.L/V/II)
ISBN 978-0-8270-5225-3
1. Justice, Administration of--America. 2. Human rights--America. 3.
Civil rights--America. I. Abramovich, Victor. II. Title. III. Series.
OEA/Ser.L/V/II.132 Doc. 14
Derechos económicos sociales y culturales y el Derecho humano De las mujeres al más alto
nivel de salud física y mental • herramienta para su monitoreo
29
COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
MIEMBROS
Paolo G. Carozza, Presidente
Luz Patricia Mejía Guerrero, Primera Vicepresidenta
Felipe González, Segundo Vicepresidente
Sir Clare Kamau Roberts
Paulo Sérgio Pinheiro
Florentín Meléndez
Víctor E. Abramovich
******
Secretario Ejecutivo: Santiago A. Canton
Secretaria Ejecutiva Adjunta: Elizabeth Abi-Mershed
Aprobado por la Comisión en su 132º período ordinario de sesiones
Derechos económicos sociales y culturales y el Derecho humano De las mujeres al más alto
nivel de salud física y mental • herramienta para su monitoreo
31
Índice
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................ 33
I. OBSERVACIONES GENERALES SOBRE EL SISTEMA DE INFORMES DEL
ARTÍCULO 19 DEL PROTOCOLO DE SAN SALVADOR ................................................37
II. LA ESPECIFICIDAD DE LOS INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS. ..............42
III. UNA PROPUESTA METODOLÓGICA PARA EL SISTEMA DE MONITOREO ......... 47
IV. INDICADORES SOBRE TEMAS TRANSVERSALES: IGUALDAD, ACCESO A LA
JUSTICIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PARTICIPACIÓN .................................. 53
A. Igualdad ............................................................................................................................ 54
B. Acceso a la justicia .......................................................................................................... 64
C. Acceso a la información y participación ...........................................................................74
V. DERECHO PROTEGIDOS. LINEAMIENTOS PARA SU MONITOREO ........................79
A. Derecho a la Seguridad Social ........................................................................................ 79
B. Derecho a la salud ..............................................................................................................87
VI. APORTES PARA LA ELABORACIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS INFORMES
DE LOS ESTADOS ...............................................................................................................96
A. Reflexiones a tener en cuenta de la experiencia del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales del Sistema de Naciones Unidas ..............................96
B. Sobre el procedimiento participativo en la elaboración de los informes .........................97
C. Fases de monitoreo ...........................................................................................................99
D. Definición de los indicadores en función de problemas locales, determinación
de prioridades y necesidades regionales ............................................................................. 101
E. Sobre la presentación de los Informes ante el Grupo de Trabajo y la evaluación de los
informes. Necesidad de un Grupo de Trabajo tripartito ..................................................... 101
Derechos económicos sociales y culturales y el Derecho humano De las mujeres al más alto
nivel de salud física y mental • herramienta para su monitoreo
33
2 Originalmente el Protocolo establecía que los informes deberán ser presentados ante el Consejo
Interamericano Económico y Social y al Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia y la Cultura.
Dichos Consejos fueron unificados en el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral, en 1996, a
través de una enmienda a la Carta de la OEA.
3 El proceso para la presentación y evaluación de informes es el siguiente: los Estados deben presentar sus
informes de progreso cada tres años. Dentro de los sesenta días de la recepción de cada uno de los informes,
se iniciará el proceso de análisis de los mismos con la participación de los órganos a que hace referencia el
artículo 19 del Protocolo de San Salvador. Los informes escritos del CIDI, de la CIDH y restantes órganos
serán remitidos al Grupo de Trabajo encargado de analizar los informes con la suficiente antelación a efectos
de que los considere en su tarea. El Grupo de Trabajo presentará sus conclusiones preliminares a cada
Estado Parte. Cada Estado podrá efectuar comentarios adicionales a dichas conclusiones preliminares
dentro del término de 60 días. El Grupo de Trabajo adoptará por consenso las conclusiones finales respecto
de los informes objeto de análisis. Ellas se notificarán al Estado Parte a través de una comunicación
escrita y en una reunión con el Representante Permanente acreditado ante la Organización de los Estados
Americanos.
4 Ibidem, Norma 5.2.
INTRODUCCIÓN
1. El 16 de noviembre de 1999, entró en vigencia el Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (en adelante referido como “Protocolo de San Salvador”(PSS) o “el Protocolo”.
El artículo 19 del Protocolo dispone que los Estados Partes se comprometen a presentar,
de conformidad con lo dispuesto en ese artículo y por las correspondientes normas que al
efecto deberá elaborar la Asamblea General de la OEA, informes periódicos respecto de
medidas progresivas que hayan adoptado para asegurar el debido respeto de los derechos
consagrados en el mismo Protocolo. Los informes deben ser dirigidos al Secretario General
de la Organización, quien deberá transmitirlos al Consejo Interamericano para el Desarrollo
Integral (CIDI)2 y a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante
CIDH o Comisión) para que estos los examinen.
2. El 7 de junio de 2005 la Asamblea General de la OEA, a través de la Resolución AG/RES.
2074 (XXXV-O/05) aprobó las “Normas para la confección de los informes periódicos
previstos en el artículo 19 del Protocolo de San Salvador” (en adelante las Normas)3 . Esta
resolución encomendó al Consejo Permanente que propusiera la posible composición y
funcionamiento de un Grupo de Trabajo que se encargue de analizar los informes nacionales
y también solicitó a la CIDH que “proponga al Consejo Permanente para su eventual
aprobación, los indicadores de progreso a ser empleados para cada agrupamiento de
derechos protegidos sobre los que deba presentarse el informe, teniendo en cuenta, entre
otros, los aportes del Instituto Interamericano de Derechos Humanos”.
3. Las normas no señalan en detalle los criterios en los que se debe basar la CIDH para
proponer el modelo de indicadores de progreso. Al respecto, las normas sólo señalan que
el sistema de indicadores de progreso debe permitir “establecer, con un grado razonable de
objetividad, las distancias entre la situación en la realidad y el estándar o meta deseada”4.
34
InstItuto InteramerIcano de derechos humanos
5 La temática en la que se concentró el seminario resulta de gran interés para los usuarios y actores del Sistema
Interamericano, ya que se presentaron algunas ideas sobre medición, a nivel internacional, del cumplimiento
progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales. Estas ideas pueden ser aprovechadas por
la Comisión, los Estados y otros organismos nacionales e internacionales, así como por la sociedad civil,
para la creación de un sistema de monitoreo y evaluación, que incluye diversos indicadores, entre ellos los
de progreso, en materia de cumplimiento de derechos sociales. En particular, se insistió en la necesidad
de impulsar un procedimiento que responda a las necesidades específicas de la región.
4. En orden a impulsar el cumplimiento de este mandato, la CIDH convocó a una reunión
de expertos que tuvo lugar el 25 de octubre de 2005, durante su 123º período ordinario
de sesiones. Entre sus objetivos, la “Reunión de expertos para el fortalecimiento de las
actividades de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el área de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales” permitió (i) contar con aportes respecto de la mejor
manera en que el trabajo de la CIDH puede contribuir al avance de los derechos económicos,
sociales culturales de la región sin duplicar los esfuerzos que efectúan regularmente
otros organismos intergubernamentales y (ii) hacer sugerencias a la Comisión sobre
las mejores formas de dar cumplimiento al mandato que la Asamblea General le asignó
a la CIDH mediante la Resolución AG/RES. 2074 (XXXV-O/05)5 .
5. En el presente documento se exponen una serie de lineamientos desarrollados por la
Comisión para la evaluación y monitoreo de derechos económicos, sociales y culturales
(en adelante DESC o derechos sociales) previstos en el Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales – Protocolo de San Salvador (en adelante el Protocolo). Se busca de esta forma,
proveer a los Estados Partes, a las demás organizaciones del Sistema Interamericano,
y a la sociedad civil, de una herramienta que sirva de base para la presentación de los
informes del Protocolo, pero también para el diseño de un mecanismo interno de evaluación
permanente para cada Estado Parte. Consisten en lineamientos metodológicos que no
pretenden ser acabados, sino lo suficientemente amplios y abiertos para permitir la
incorporación de ajustes y variaciones que den cuenta de los diversos contextos locales y
regionales, buscando adecuar metas, indicadores y señales de progreso cualitativas a
las distintas realidades y en un contexto participativo amplio y de rigurosa transparencia
metodológica.
6. El documento se estructura en seis partes. En la primera se ilustra sobre posibles
estrategias para dotar de la mayor operatividad a los estándares sobre derechos
económicos, sociales y culturales del Protocolo y se realizan algunos comentarios y
observaciones generales sobre el sistema de informes. En la segunda parte se realiza
una diferenciación conceptual entre indicadores socioeconómicos e indicadores sobre
derechos a efectos de esclarecer en qué términos esta propuesta no busca duplicar el
trabajo de otros organismos especializados que ya producen indicadores en la región.
Derechos económicos sociales y culturales y el Derecho humano De las mujeres al más alto
nivel de salud física y mental • herramienta para su monitoreo
35
7. En la tercera parte de desarrolla una propuesta metodológica de indicadores
cuantitativos y señales de progreso cualitativas. Se definen y describen tres tipos de
indicadores y señales: i) estructurales; ii) de procesos y iii) de resultados. También se
enuncian tres niveles o categorías analíticas para ordenar la información relevante: i)
recepción del derecho; ii) capacidades estatales; iii) contexto financiero y compromiso
presupuestario.
8. En la cuarta parte siguiendo la orientación de las Normas se sugieren temas transversales
que permiten medir si existen condiciones favorables para el acceso de la población a los
derechos sociales del Protocolo, así como la efectividad de las garantías institucionales
y de los mecanismos de protección doméstica de los derechos consagrados en ese
instrumento. En particular, se desarrollan tres temas transversales para ser medidos
por indicadores y señales de progreso: i) igualdad; ii) acceso a la justicia, y iii) acceso a
la información y a la participación.
9. En la quinta parte, la Comisión expone un conjunto de indicadores cuantitativos y de
señales de progreso cualitativas, relacionados con algunos derechos consagrados en
el Protocolo, tomando como referencia diversas fuentes, entre ellas, las guías para la
elaboración de informes ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
de Naciones Unidas y ante otros Comités del Sistema Universal de Protección; el trabajo de
relatores especiales y expertos independientes. Los lineamientos propuestos se aplican,
en esta primera etapa, en relación con el derecho a la seguridad social y el derecho a la
salud (art. 9 y 10 del Protocolo). El objetivo es ejemplificar a partir de estos derechos, como
funciona la presente metodología, la cual es claramente aplicable al conjunto de derechos
establecidos en el Protocolo.
10. En la sexta parte del documento, la Comisión desarrolla algunas sugerencias sobre el
procedimiento a aplicar en la elaboración, presentación y evaluación de los Informes del
Protocolo en cuyo marco deberían aplicarse los indicadores propuestos.
11. La CIDH considera que los presentes lineamientos metodológicos para la evaluación y
monitoreo de derechos económicos, sociales y culturales, resultan tan sólo un primer
paso de un proceso gradual que debe abarcar la totalidad de los derechos protegidos
en el Protocolo. La CIDH considera necesario comenzar una instancia de discusión y de
búsqueda de consenso, que impulse la presentación de los informes, y la participación
de los Estados y de la sociedad civil, al mismo tiempo que estimule la definición de
mecanismos de monitoreo interno permanentes en cada uno de los Estados Parte y los
motive a formular sus propias estrategias nacionales para la realización de los derechos
sociales consagrados en el Protocolo.
Derechos económicos sociales y culturales y el Derecho humano De las mujeres al más alto
nivel de salud física y mental • herramienta para su monitoreo
37
6 Resolución AG/RES. 2074 (XXXV-O/05) del 7 de junio de 2005. Anexo, Contexto de la Propuesta.
7 Cabe señalar que en los últimos años los esfuerzos en términos de definición de indicadores sociales y
señales de progreso cualitativas se han concentrado en superar los índices y promedios, buscando avanzar
en incorporar la perspectiva de derechos humanos conjuntamente con los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM), permitiendo analizar la situación de grupos sociales específicos y utilizar instrumentos de
medición y seguimiento más adecuados a las distintas realidades nacionales. Al respecto véase Simone
Cecchini (2007) “Indicadores ODM y derechos humanos en América Latina: ¿Tan lejos, tan cerca?” CEPAL;
Santiago de Chile, disponible en: http://www.eclac.cl/dds/noticias/paginas/6/28106/IndODMDDDHH.pdf
LINEAMIENTOS PARA LA ELABORACIÓN DE INDICADORES DE PROGRESO EN
MATERIA DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES
I. OBSERVACIONES GENERALES SOBRE EL SISTEMA DE INFORMES DEL ARTÍCULO
19 DEL PROTOCOLO DE SAN SALVADOR
1. El artículo 19 del Protocolo de San Salvador establece que los Estados parte deberán
presentar informes periódicos respecto de las medidas progresivas que hayan adoptado
para asegurar el debido respeto de los derechos en él establecidos.
2. Las Normas para la confección de los informes periódicos previstos en el artículo 19 del
protocolo de San Salvador, aprobadas por la Asamblea General de la OEA (Resolución AG/
RES. 2074 XXXV-O/05); tienen como objetivo la elaboración de “pautas y criterios” para
el diseño de los informes de acuerdo con un sistema de indicadores de progreso. Señalan
que “se ha considerado especialmente el principio de progresividad de los derechos
económicos, sociales y culturales, entendiendo por ello la adopción de una política pública
que considere a los derechos económicos, sociales y culturales como derechos humanos
cuya realización completa, en general, no puede darse rápidamente y que por ello requieren
de un proceso durante el cual cada país avanza con distintos tiempos hacia el logro de la
meta. Este principio invalida las medidas regresivas, salvo casos extremos justificables,
y descalifica la inacción”6.
3. La inclusión específica de indicadores de progreso en las Normas implica una evolución
en relación con el Protocolo, que no lo contemplaba específicamente. De acuerdo con el
espíritu del propio Protocolo, los indicadores de progreso tienen que incorporar los avances
en la realización de los derechos y no considerar los adelantos o retrocesos en términos
de desarrollo (económico y social). Se debe entonces diferenciar entre progreso
económico y social y cumplimiento del Protocolo de San Salvador7.
38
InstItuto InteramerIcano de derechos humanos
8 Los Estados pueden implementar una política eficiente en la realización sus propios objetivos, pero
discriminatoria y por lo tanto incompatible con el Protocolo. También pueden implementar una política que
satisfaga las obligaciones mínimas del Protocolo, y esto será suficiente para la supervisión internacional,
aún cuando algún observador pueda afirmar que existen otras políticas más convenientes o que podrían
producir mejores resultados que las implementadas. Ver al respecto nota 18.
4. Conviene recordar como punto de partida que el procedimiento de supervisión del
Protocolo no apunta a examinar la calidad de las políticas públicas de los Estados,
sino a fiscalizar el cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones jurídicas que fija
el Protocolo. Este establece una amplia gama de obligaciones, tanto positivas como
negativas, tanto inmediatas como progresivas. A fin de supervisar el cumplimiento de esas
obligaciones, frecuentemente deberán observarse cuales son las estrategias, acciones
y políticas públicas implementadas por los Estados para hacer efectivos los derechos. Es
evidente que los Estados pueden cumplir con sus obligaciones escogiendo entre un amplio
espectro de cursos de acción y de políticas. No corresponde a la supervisión internacional
juzgar entre las opciones que cada Estado, de manera soberana, haya elegido para realizar
los derechos del Tratado. Si corresponderá examinar si esas políticas públicas violan
derechos del Protocolo. También corresponderá examinar si esas políticas consiguen
o no garantizar el cumplimiento de las obligaciones positivas, inmediatas o progresivas,
fijadas en el Protocolo. El examen de las políticas no será entonces el objetivo final del
sistema de indicadores y señales de progreso. Sólo se examinarán las políticas, o aspectos
de las políticas, o el impacto de determinadas políticas, como una vía para llegar a ciertas
conclusiones sobre el grado de cumplimiento e implementación del Protocolo8.
5. Los indicadores de progreso mencionados por las Normas no sólo servirán para llegar
a conclusiones de índole general sobre progresos o retrocesos en el cumplimiento del
Protocolo por los Estados. El principio de progresividad de los derechos económicos,
sociales y culturales permite su aplicación tanto en el examen de situaciones generales,
como respecto de situaciones particulares de eventual retroceso en relación con el ejercicio
de ciertos derechos. De allí que el esquema de indicadores y señales de progreso debería
contribuir no sólo a exponer los cambios del cuadro de situación general de un país en
un período determinado, sino también, en la medida de lo posible, a identificar ciertas
situaciones particulares graves de afectación de derechos del Protocolo, en especial
problemas de alcance colectivo o que obedezcan a prácticas o patrones reiterados, o a
factores de índole estructural que puedan afectar a ciertos sectores de la población, por
ejemplo la negación del acceso a derechos sociales básicos de una comunidad étnica o de
un grupo social determinado.
6. En virtud de la obligación de progresividad, en principio le está vedado al Estado adoptar
políticas, medidas, y sancionar normas jurídicas, que sin una justificación adecuada,
Derechos económicos sociales y culturales y el Derecho humano De las mujeres al más alto
nivel de salud física y mental • herramienta para su monitoreo
39
9 Ibidem, Anexo, Contexto de la Propuesta.
10 Toda evaluación debe realizarse sobre la base de evidencia empírica, diferenciando entre los objetivos,
que son aquellos fines que se desean alcanzar y se expresan en términos cualitativos (“reducir la mortalidad
de los niños menores de 5 años”); las metas, que son los niveles cuantitativos que se desean alcanzar
en un período determinado (“reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de los
niños menores de 5 años”) y por último los indicadores que son variables usadas en las metas para medir
el progreso hacia los objetivos (“tasa de mortalidad de los niños menores de 5 años”) (Cecchini, 2007
op. cit). Asimismo se incorporan específicamente las señales de progreso, que representan dimensiones
cualitativas que reflejan la progresión en los cambios hasta el alcance deseado ideal (objetivo). Si éste ha
sido establecido en consideración a posibilidades reales, las señales de progreso podrían interpretarse
mejor en niveles de plazos o períodos secuenciales de tiempo: corto, medio y largo plazo, aunque este no
es un requisito excluyente. Precisamente, el propósito de las señales de progreso consiste en hacer un
seguimiento de los logros que contribuyen a obtener el objetivo deseado, Sarah Earl, Fred Carden, Terry
Smutylo (2002) Mapeo de alcances. Incorporando aprendizaje y reflexión en programas de desarrollo,
CIID_IDRC, Ottawa, Canadá.
empeoren la situación de los derechos económicos, sociales y culturales de los que gozaba
la población al momento de adoptado el Protocolo o bien con posterioridad a cada
avance “progresivo”. Dado que el Estado se obliga a mejorar la situación de estos
derechos, simultáneamente asume la prohibición de reducir los niveles de protección de los
derechos vigentes, o, en su caso, de derogar los derechos ya existentes, sin una justificación
suficiente. De esta forma, una primera instancia de evaluación de la progresividad en
la implementación de los derechos sociales, consiste en comparar la extensión de la
titularidad y del contenido de los derechos y de sus garantías concedidas a través de
nuevas medidas normativas con la situación de reconocimiento, extensión y alcance
previos. Tal como fue señalado, la precarización y empeoramiento de esos factores,
sin debida justificación por parte del Estado, supondrá una regresión no autorizada
por el Protocolo. La obligación de no regresividad se constituye, entonces, en uno de los
parámetros de juicio de las medidas adoptadas por el Estado.
7. El sistema de indicadores de progreso y el procedimiento de informes periódicos del
artículo 19 del Protocolo, debe servir no sólo para la supervisión internacional, sino
también para la evaluación que los propios Estados y la sociedad civil realizan de la
implementación doméstica del Protocolo. En este sentido, los lineamientos expuestos
en este documento, buscan ser una herramienta que permita a los Estados mejorar la
evaluación de sus propias acciones y estrategias para asegurar derechos. Las Normas
incorporan el principio de devolución: “ya que el trabajo que supone el informe debe
redituarle al Estado que lo presentó el beneficio de acotar la lista de las necesidades y definir
con mayor precisión sus carencias”9. Para que esto ocurra, la CIDH considera relevante
que los Estados definan a través de procesos abiertos y deliberativos con participación de
la sociedad civil, estrategias nacionales para la realización de los derechos del Protocolo,
y que esas estrategias incluyan metas de cumplimiento del Protocolo en un determinado
período de tiempo. Estas metas contribuirán a mejorar el examen de los informes a través
de la utilización de los indicadores de progreso, permitiendo medir los avances no sólo
en relación con una situación dada, sino de manera prospectiva, con relación al grado de
cercanía con los objetivos fijados por el propio Estado, en función de las obligaciones legales
que ha asumido10.
40
InstItuto InteramerIcano de derechos humanos
11 Ibidem, Norma 5.2.
12 Ibidem, Norma 5.2.
8. La CIDH considera indispensable que los Estados, tanto en el desarrollo e
implementación de sus estrategias nacionales, como en los procedimientos de elaboración
de los informes del Protocolo y eventualmente en el seguimiento de las recomendaciones
del órgano de aplicación, favorezcan una amplia participación de la sociedad civil, bajo una
rigurosa transparencia metodológica.
9. Las Normas no señalan en detalle los criterios en los que se debe basar la CIDH para
proponer el modelo de indicadores de progreso. Al respecto, las Normas sólo señalan que
el sistema de indicadores de progreso debe permitir “establecer, con un grado razonable de
objetividad, las distancias entre la situación en la realidad y el estándar o meta deseada”11.
Para este fin, se puede considerar “que el Protocolo de San Salvador expresa un parámetro
frente al cual se puede comparar, de una parte, la recepción constitucional, el desarrollo
legal e institucional y las prácticas de gobierno de los Estados; y de otra parte, el nivel de
satisfacción de las aspiraciones de los diversos sectores de la sociedad expresadas, entre
otras, a través de los partidos políticos y de las organizaciones de la sociedad civil”12. En
cuanto a la presentación de la información, las normas establecen que “con cada uno de
los derechos protegidos debe considerar los siguientes enfoques: equidad de género,
grupos especiales de personas -niños, adultos mayores, personas con discapacidades-,
diversidad étnica y cultural -en particular pueblos indígenas y afrodescendientes, y
la incidencia de la sociedad civil en la formulación de avances legislativos y políticas
públicas”.
10. Asimismo la Comisión considera que los indicadores cuantitat ivos deben ser
complementados con señales de progreso cualitativas, que contribuyan a poner en contexto la
información estadística y brinden elementos de análisis al órgano de supervisión. Tanto
los indicadores cuantitativos como las señales de progreso cualitativas deben ser
elaborados considerando los diversos enfoques sugeridos por las Normas. El esquema de
indicadores y señales de progreso que se utilice debería contemplar un margen de flexibilidad
para abordar problemas y características particulares de la situación de un determinado
país al momento de ser examinado, al mismo tiempo de permitir registrar sus cambios y
comparabilidad en el tiempo.
11. Los indicadores pueden materializarse en formas diversas -datos estadísticos
contabilizados en un censo o en encuestas de hogares, preguntas en un cuestionario o
en una entrevista abierta, presupuestos, gasto público social, todos ellos desagregados
por sexo, raza, etnia e incorporando indicadores específicos de género- y de acuerdo a
Derechos económicos sociales y culturales y el Derecho humano De las mujeres al más alto
nivel de salud física y mental • herramienta para su monitoreo
41
13 En el proceso de operacionalización se deben diferenciar dos nociones fundamentales: la conceptualización
y la medición. La conceptualización refiere al proceso teórico mediante el que se clarifica el contenido y
los estándares de derechos sociales, tanto en términos de obligaciones positivas como negativas. Esta
clarificación ha de hacerse de manera que la definición del derecho comprenda el significado que se le suele
asignar. De allí que es importante referenciar cada indicador en función de lo normado en el Protocolo de
San Salvador. En segundo lugar, la medición connota el proceso general de vincular conceptos a indicadores
empíricos. Comprende consideraciones teóricas y empíricas. Desde el punto de vista teórico, el interés
se halla en el concepto. Desde el punto de vista empírico, la respuesta observable constituye el centro del
proceso.
14 Un ejemplo claro de desencuentro entre indicadores y concepto a medir se encuentra en la verificación
de cumplimiento del derecho a la salud. En general desde la mirada de la salud pública el enfoque que se
utiliza se concentra en el análisis poblacional o colectivo de los “problemas de salud pública” considerando
como tales a los de mayor magnitud y gravedad. A se vez, desde una perspectiva de derechos humanos, el
objeto de medición es el grado de cumplimiento o de vulneración del derecho a la salud, buscando a partir de
allí, establecer patrones de comportamiento del Estado tomando como referencia los casos individuales.
De esta forma, las presiones sobre las autoridades sanitarias para que modifiquen determinados
comportamientos administrativos se producen desde la perspectiva de la salud pública, a partir de datos y del
análisis del comportamiento respecto a la salud de las poblaciones; por lo tanto, los efectos en los individuos
suelen perderse si, en términos mayoritarios, la actuación es beneficiosa. En el caso de los derechos
humanos, bastará que se vulneren los derechos de las personas para exigirle al Estado la modificación de
su comportamiento. Conjugar ambos enfoques es precisamente el desafío que busca adoptar la presente
metodología, buscando triangular indicadores con señales de progreso en un continum de verificación de
cumplimiento de obligaciones estatales. Al respecto véase Consorcio de Investigación Económica y Social
(2004) Vínculo entre la Salud Pública y los Derechos Humanos. Lima, Perú.
15 Hunt señala que no hay alternativa a los indicadores pero su función no se debe exagerar, expresando que
“por muy complejos que sean, los indicadores nunca ofrecerán un cuadro completo del disfrute del derecho
a la salud en una jurisdicción determinada”, Comisión de Derechos Humanos, Informe del Relator Especial
sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, Sr. Paul Hunt,
Doc E/CN. 4/2006/48 del 3 de marzo de 2006, párr. 29-33.
la técnica de obtención de información que cada Estado seleccione, bajo una rigurosa
transparencia metodológica y respetando los acuerdos y estándares internacionales, se
podrá “operacionalizar” el indicador seleccionado13.
Debe quedar en claro que como todo proceso analítico se asumen márgenes de
incertidumbre, esto es, la relación entre los indicadores y el concepto que tratan de medir,
en este caso el grado de vigencia de un derecho social reconocido en el Protocolo, siempre
será supuesta, nunca plenamente cierta, y por ello se consideran aproximaciones en
términos de probabilidad14. Ello trae aparejado una limitación en la capacidad de cualquier
órgano de supervisión de medir exclusivamente por la vía de indicadores la situación de
los derechos en un determinado Estado. De allí que los indicadores no pueden ser la única
herramienta de supervisión del cumplimiento del Protocolo15.
12. Sin duda para la efectividad de los indicadores cuantitativos y de las señales de progreso
cualitativas, será fundamental la posibilidad de acceder a fuentes confiables y seguras
de información. Los indicadores y unidades de medida a utilizar en cada caso, deberán
considerar, de manera realista, el tipo y la calidad de la información disponible en cada
Estado. Ello sin perjuicio del deber de los Estados parte de garantizar la producción de este
tipo de información, su publicidad y su accesibilidad, su rigurosidad y transparencia, como
42
InstItuto InteramerIcano de derechos humanos
16 Tal como señala el aporte realizado a este Documento por parte de la CEPAL, “ir más allá de los promedios
es fundamental para incorporar la perspectiva de derechos humanos”, ya que estos no logran ser medidos
en forma integral sólo por medio de las estadísticas. Para ello es fundamental la desagregación de indicadores
sociales por sexo, raza, etnia, área de residencia, clase social, categoría laboral, género, entre otros
a fin de visibilizar, entre otros fenómenos, la desigualdad. Por su parte los indicadores de DDHH prestan
especial atención a las políticas y prácticas de las entidades jurídicas y administrativas y a la conducta de
los funcionarios, lo cual combinados con los indicadores estructurales de cumplimiento de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM) permiten un aproximación general a la política de desarrollo y a la realización
progresiva en materia de DESC.
condición para asegurar la efectividad del mecanismo de seguimiento del Protocolo, y la
activa participación de la sociedad civil en el proceso.
13. La Comisión destaca que el sistema de informes en el ámbito interamericano debe
funcionar en forma complementaria respecto al procedimiento de presentación de informes
ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas. El
monitoreo del Protocolo de San Salvador no debe duplicar otros sistemas de seguimiento
que se desarrollan en el sistema universal de protección. Ello solo es posible a través de
una correcta selección de problemáticas específicas de cada región y de cada Estado, de
tal forma que se alcance el mayor nivel de concreción en el principio de rendición de cuentas.
Por eso los indicadores propuestos serán sólo indicativos y en modo alguno reemplazaran
la necesidad de que los órganos de supervisión creados al efecto definan en cada caso
una estrategia para el seguimiento de la situación de cumplimiento del Protocolo en cada
Estado16.
II. LA ESPECIFICIDAD DE LOS INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS
14. Definir una metodología para dar cuenta del cumplimiento de los Estados partes de las
obligaciones comprometidas en materia de derechos económicos, sociales y culturales,
presenta, tal como se ha enunciado, una complejidad que es necesario considerar
especialmente.
15. Si bien en la tradición de el SIDH se han utilizado indicadores de progreso, que a su vez
están expresamente considerados en las Normas y resultan los más aptos para medir lo
prescripto en el Protocolo, se debe diferenciar entre indicadores de derechos e indicadores
sobre contexto económico y social. Los indicadores de progreso a los que hace alusión
las Normas tienen como objetivo verificar el cumplimiento de obligaciones suscritas en
un tratado internacional de derechos humanos. Por consiguiente, estos indicadores de
derechos no se restringen a recaudar información sobre la situación económica y social
de un Estado Parte, sino que apuntan a verificar el nivel de cumplimiento y efectividad de
tales derechos.
16. El proceso de construcción de indicadores en derechos humanos busca utilizar los datos
sobre la situación social y económica como referentes para el análisis de las obligaciones
Derechos económicos sociales y culturales y el Derecho humano De las mujeres al más alto
nivel de salud física y mental • herramienta para su monitoreo
43
17 Por ejemplo para medir la utilización del máximo de recursos disponibles. Además algunas normas del
Protocolo y del PIDESC fijan directamente algunos objetivos de políticas públicas y metas de desarrollo,
como el logro del pleno empleo, la erradicación de las enfermedades infecciones y endémicas, la erradicación
de la desnutrición.
progresivas de los Estados frente a derechos sociales, pero no asigna a esta información
un lugar excluyente, pues los complementa con otros datos referidos a los mecanismos
institucionales y las políticas públicas que permiten garantizar progresivamente la
efectividad de esos derechos, y a los recursos y capacidades con que cuenta la población
para exigirlos con cierto grado creciente de efectividad. Esto es, procura medir la realización
progresiva de los derechos, y no directamente el grado de desarrollo económico y social del
país, aun cuando este grado de desarrollo pueda servir como un factor relevante en la
determinación de algunas obligaciones estatales17.
17. También se considera relevante la información sobre los factores estructurales que
determinan la posibilidad de acceso efectivo a los derechos sociales. Así, por ejemplo,
los indicadores de derechos asigna un lugar muy importante a la forma de reconocimiento
constitucional y legal de los derechos en cada país, a los mecanismos de participación, de
transparencia y de rendición de cuentas disponibles; al diseño institucional de las políticas,
los programas y servicios sociales que organiza el Estado para realizar los derechos, a
los problemas de accesibilidad, publicidad y pertinencia cultural de esos servicios, y al
funcionamiento de los sistemas de justicia, entre otros aspectos.
18. También resulta relevante para un sistema de indicadores de derechos medir la capacidad
de las personas de exigir los derechos de los que son titulares. Este punto es importante,
pues más allá de las tendencias generales de avance en la realización de los derechos,
corresponde al Estado garantizarlos a todas las personas en su territorio y no se excusa
cuando los garantiza a muchos o a la mayoría. La información relevada debería
servir para formar un diagnóstico acerca de la situación en la que se encuentran los
potenciales titulares de derechos del Protocolo, para exigirlos con ciertas posibilidades de
éxito. Esta posibilidad no depende sólo del reconocimiento normativo, ni de la posición legal
de cada individuo, sino de la disponibilidad de una serie de recursos y capacidades. Podemos
mencionar por ejemplo recursos materiales y financieros, capacidades intelectuales,
sociales y culturales, facilidades de lenguaje, información y conocimiento, acceso a
servicios de asesoramiento y patrocinio jurídico, y recursos económicos. En ocasiones la
integración de las personas en redes sociales y su contacto con actores relevantes como
organizaciones de la sociedad civil con capacidad de demandar derechos o movilizarse
y negociar con las autoridades públicas.
19. Dada la desigual distribución de esos recursos y capacidades en nuestras sociedades,
habrá sectores de la población que se encontrarán también en desventaja para exigir sus
derechos sociales por carecer de algunos de estos recursos o capacidades. También
44
InstItuto InteramerIcano de derechos humanos
18 En los últimos años se definió el Indice de Desarrollo relativo al Género (IDG), el Indice de Potenciación de
Género (IPG) o el Indice de Pobreza Humana (IPH),. Se establecen diferentes rankings en relación con el
logro de cada índice, por lo que un país puede subir de un año a otro en el ranking de desempeño, pero esto no
quiere decir necesariamente que adoptó mejores medidas, pues podría ser que los países que le precedían
desmejoraron el suyo.Además cada año los informes enfatizan una problemática a destacar en el logro
del desarrollo humano y en el año 2000, el informe estuvo dedicado a la interrelación entre derechos
humanos y desarrollo humano. Entre uno y otro, las diferencias se encuentran dadas por el hecho que
los indicadores de desarrollo humano evalúan la ampliación de las capacidades de las personas y los
indicadores de los derechos humanos evalúan si las personas viven con dignidad y libertad, así como el
grado en que los actores fundamentales han cumplido sus obligaciones de crear y mantener mecanismos
sociales justos que garanticen lo anterior. En segundo lugar, los indicadores de desarrollo humano se
centran fundamentalmente en los resultados y hacen hincapié en disparidades y
Continúa…
pueden darse casos de personas que no integren un grupo o sector que pueda definirse
como vulnerable para demandar sus derechos, pero que atraviesen circunstancias
temporales que determinen dificultades de hacerlo, por ejemplo el desempleo sin cobertura
social, o la ruptura de un vínculo familiar o social, o el caso de las personas apátridas,
víctimas de desplazamiento interno, refugiados y solicitantes de asilo. No corresponde
a un sistema de indicadores como también de señales de progreso cualitativas brindar
información tan detallada como para examinar la situación de personas individuales,
pero si suministrar información adecuada para que un observador pueda formarse un
juicio acerca de si existen condiciones favorables o limitaciones estructurales, para que
una persona o un sector de la población, en un país determinado, pueda exigir al Estado
sus derechos sociales.
20. La confusión entre indicadores de derechos e indicadores de desarrollo se suele presentar
a partir del hecho de que el desarrollo de los países ha sido cuantificado por medio de la
utilización de indicadores estadísticos y con la aplicación de metodologías específicas
como la contenida en los Informes de Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD). En este caso en particular, se busca dar cuenta del desarrollo
en tanto proceso, en especial la ampliación de oportunidades de vida de las personas, a
partir de la remoción de las barreras que impiden la plena utilización de sus capacidades.
La referencia a oportunidades de vida comprende una gama de actividades que incluyen
el consumo de bienes básicos (alimentos, vestido); actividades culturales, condiciones
de libertad humana y posibilidades de protagonismo político. Con el objetivo de superar
las limitaciones de información y de la comparación para un grupo amplio de países se
construyó el índice de Desarrollo Humano (Human Development Index) –en adelante IDH- que
mide tres tipos de oportunidades básicas, como la posibilidad de que una persona pueda
disfrutar de una vida prolongada y saludable, la posibilidad de adquirir conocimientos y la
posibilidad de disponer de recursos materiales necesarios para un nivel de vida aceptable.
Si bien el IDH se estructura como un índice de monitoreo mundial y así se diferencia de los
indicadores sociales en general, se construye a partir de la tres indicadores: la esperanza
de vida al nacer, una tasa combinada de asistencia a los tres niveles de educación y por
último el producto interno bruto (PIB) per capita. Esta metodología se va modificando
regularmente para incorporar en el IDH nuevas dimensiones de la disparidad18 .
Derechos económicos sociales y culturales y el Derecho humano De las mujeres al más alto
nivel de salud física y mental • herramienta para su monitoreo
45
…continuación
sufrimientos inaceptables, mientras que los indicadores de derechos humanos también se centran en
esos resultados pero prestan especial atención a las políticas y prácticas de las entidades jurídicas y
administrativas y la conducta de los funcionarios públicos. Para mayor información sobre indicadores
sociales, véase S. Cecchini (2005), Indicadores sociales en América Latina, Serie estudios estadísticos
y prospectivos 34, CEPAL: http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/0/23000/lcl2383e.pdf ; S. Cecchini
(2005), Propuesta para un compendio latinoamericano de indicadores sociales Serie estudios estadísticos
y prospectivos 41, CEPAL: http://www.eclac.cl/deype/publicaciones/xml/0/27910/LCL2471e.pdf ; y J.C.
Feres y C. Vergara (2007), Hacia un sistema de indicadores de cohesión social en América Latina; en Sojo
y Uthoff (eds), Cohesión social en América Latina: una revisión perentoria de alguna de sus dimensiones:
http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/8/28198/CohesionSocial_ALC.pdf .
19 Resolución 55/2 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, adoptada por Jefes de Estado y de Gobierno.
20 Aprobados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, 25 de junio de 1993, Viena.
21. En el año 2000, y en el marco de la adopción de la Declaración del Milenio19, los
Estados se comprometieron al cumplimiento de los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM), y promovieron la creación de un proceso de seguimiento a través de los órganos
competentes de las Naciones Unidas, que busca estandarizar los indicadores de medición
de desarrollo, y su vinculación con las mediciones de cumplimiento de derechos humanos.
Este proceso ha promovido instancias a nivel nacional de evaluación de la situación de
cada Estado, como también la elaboración de informes de progreso, lo cual ha generado
mayor conciencia interna sobre el uso de indicadores y el tratamiento de fuentes de
información. De esta forma, los Objetivos de Desarrollo del Milenio instalaron en las
agendas políticas de los Estados una serie de problemas que requieren ser superados
para alcanzar un desarrollo sostenible, poniendo como meta el año 2015. La Declaración
del Milenio relacionó en términos prácticos y concretos desarrollo y derechos humanos
y destacó el rol de la igualdad como vía efectiva para lograr un desarrollo sustentable.
También definió a la igualdad de género y el fortalecimiento de la capacidad de ejercicio
y reclamo de derechos de las mujeres.
22. En materia específica de indicadores de derechos humanos, la Declaración y el
Programa de Acción de Viena20 recomendaron el examen de un sistema de indicadores
para medir los avances hacia la realización de los derechos enunciados en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, como parte esencial
de los esfuerzos encaminados a fortalecer el goce de esos derechos. La integración de
los derechos humanos, incluidos los derechos económicos, sociales y culturales, en el
conjunto mundial de indicadores del sistema de evaluación común para los países, es un
componente importante del Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(MANUD).
23. De esta forma adquiere particular relevancia la tipología de indicadores que se expone
en el “Informe sobre Indicadores para Vigilar el Cumplimiento de los Instrumentos Internacionales
46
InstItuto InteramerIcano de derechos humanos
21 UN Doc. HRI/MC/2006/7 del 11 de mayo de 2006.
22 Cabe anotar que continúa abierto el debate en torno a la medición del cumplimiento de los derechos sociales,
como lo muestran recientes foros en la materia. Ver por ejemplo las ponencias presentadas en la Conferencia
“Economic Rights: Conceptual, Measurement and Policy Issues”, organizada por el Instituto de Derechos
Humanos de la Universidad de Connecticut entre el 27 y el 29 de octubre de 2005, en particular, David L.
Cingranelli y David L. Richards, Measuring Economic and Social Human Rights: Government effort and
achievement y Clair Apodaca, Measuring the Progressive Realization of Economic, Social and Cultural
Rights. Ver además, Areli Sandoval, “Progresividad y creación de indicadores para medir el cumplimiento
de los Desc en México. Indicadores de desarrollo e indicadores de Derechos Humanos”, en Memorias
del Seminario Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, México, Programa de
Cooperación sobre Derechos Humanos México – Comisión Europea, 2005.
23 Comisión de Derechos Humanos, Informe provisional del Relator Especial sobre el derecho de toda persona
al disfrute del más alto nivel posible de salud, Prof. Paul Hunt, presentado de conformidad con la resolución
2003/45 A/58/427, párr. 6-35.
de Derechos Humanos”, aprobado por los presidentes de los órganos creados en virtud de
tratados de derechos humanos en el Sistema de Naciones Unidas21. Este documento
constituye el más reciente esfuerzo por llegar a un acuerdo común sobre una metodología
de monitoreo derechos basada en indicadores22, que busca ser impulsada, en forma
homogénea, por todos los Comités del Sistema Universal. Este consenso toma como
referencia la clasificación inicialmente impulsada por el Relator de Naciones Unidas para
el derecho a la salud entre indicadores estructurales, indicadores de proceso e indicadores
de resultado23.
24. Precisamente los lineamientos desarrollados en este documento buscan contribuir a la
elaboración de formas de medición y monitoreo de cumplimiento del Protocolo, que den
cuenta de la realización progresiva de los derechos sociales, así como de las condiciones
que favorecen o limitan la posibilidad de acceso efectivo a los derechos. Estos indicadores
de derechos por su objetivo y alcance son diferentes de los tradicionales indicadores
dedicados a medir variaciones en el grado de desarrollo. Sin embargo, es importante
resaltar el hecho de que algunas normas del Protocolo y otras normas internacionales
que establecen derechos sociales, contie