REVISTA

IIDH
Instituto Interamericano de Derechos Humanos
Institut Inter-Américain des Droits de l’Homme

Instituto Interamericano de Direitos Humanos
Inter-American Institute of Human Rights



© 1995, IIDH.  INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

Revista 
341.481

Revista IIDH/Instituto Interamericano de Derechos
Humanos.-Nº1 (Enero/junio 1985)
-San José, C. R.: El Instituto, 1985-

v.; 23 cm.

Semestral

ISSN 1015-5074
1. Derechos humanos-Publicaciones periódicas

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ÍNDICE

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9

PARTICIPACIÓN POLÍTICA.
ASPECTOS GENERALES

Participación política y derechos humanos  . . . . . . . . . .15
José Enrique Molina Vega
Carmen Pérez Baralt

Participación, democracia y derechos humanos.
Un enfoque a partir de los dilemas de
América Latina  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79
José Thompson

Participación política en la democracia actual:
crisis de los paradigmas modernos y búsqueda
de alternativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105
Adriana Murillo Ruin

La participación política frente a los sistemas
de justicia: de lo constitucional a lo electoral  . . . . . . .149
José de Jesús Orozco

PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y SOCIEDAD CIVIL

La problemática del ejercicio pleno de la ciudadanía en
situaciones de marginación, desempleo y pobreza.
Necesidad de una democratización de la democracia
para garantizar la efectiva participación
política de todos  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165
Liliana Giorgis



Revista IIDH6 [Vol. 34-35

A concretização-efetividade dos direitos sociais,
economicos e culturais como elemento constitutivo
fundamental para a cidadania no Brasil  . . . . . . . . . . . .211
Milena Petters Melo

Para empezar el siglo XXI.
Un diagnóstico sobre la participación política de la
sociedad civil en México  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .243
Marisol López Menéndez

PARTICIPACIÓN POLÍTICA, SITUACIONES
ESPECIALES  Y GRUPOS MARGINADOS

Restricciones a la democracia local en 
municipios con presencia de grupos alzados
en armas en Colombia  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .279
Fredy Preciado

Derecho Internacional Humanitario:
¿teoría o realidad? Algunos resultados regionales del
ejercicio de la diplomacia humanitaria  . . . . . . . . . . . .329
Tathiana Flores Acuña

El monopolio de los partidos políticos y los
derechos de los pueblos indígenas de Bolivia  . . . . . . .351
José Antonio Álvarez Melgar

El sistema axiológico de la CEDAW como
parámetro de control constitucional en la
formulación e implementación de
leyes y políticas públicas  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .417
Guiselle Molina Subirós

Análisis de la participación política
de lesbianas y gays en Paraguay  . . . . . . . . . . . . . . . . .483
Rosa María Posa



7Participación Política2001-2002]

PARTIDOS POLÍTICOS, FINANCIAMIENTO Y
VERIFICACIÓN ELECTORAL

Dinero y política: la cuadratura del círculo de la
democracia en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . .521
Jorge Mario García Laguardia

Observación electoral, balance y perspectivas . . . . . . .551
Rafael Roncagliolo





PRESENTACIÓN

El Instituto Interamericano de Derechos Humanos se
complace en presentar el número 34-35 de su Revista IIDH,
tercer número especial consecutivo y especializado, en esta
oportunidad, en el tema de la participación política. En este
ejemplar incluimos trabajos de investigación desarrollados por
participantes del XIX Curso Interdisciplinario en Derechos
Humanos, cuyo programa giró en torno a los temas y dilemas
de este conjunto de derechos en la realidad americana actual.
Se incorporan, igualmente, investigaciones realizadas por
consultores externos del Instituto y ponencias de algunos de los
profesores del Curso. 

Para el IIDH la escogencia de la participación política como
uno de los ejes de derechos que constituyen la prioridad de su
acción académica tiene un significado profundo. Esto no solo
se debe a que uno de sus Departamentos operativos, el Centro
de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL) tiene por
mandato la promoción de la democracia y por énfasis la
cercanía con los Organismos Electorales del Continente, sino
porque, en la concepción de este Instituto, la participación
política es una noción compleja que involucra diversas facetas,
como se plasma en el concepto de ella como “toda actividad de
los miembros de una comunidad derivada de su derecho a
decidir sobre el sistema de gobierno, elegir representantes
políticos, ser elegidos y ejercer cargos de representación,
participar en la definición y elaboración de normas y políticas



Revista IIDH10 [Vol. 34-35

públicas y controlar el ejercicio de las funciones públicas
encomendadas a sus representantes”*. En este sentido, la
participación política reclama el ejercicio de derechos
humanos antes, durante y después de un proceso electoral
específico, abarcando una diversidad de ámbitos que requieren
investigación y profundización. En esta línea se orienta la
publicación que ahora ve la luz.

Esta Revista se estructura en cuatro secciones. La primera,
sobre aspectos generales de la participación política, reúne
aportes de José Enrique Molina Vega y Carmen Pérez Baralt,
consultores del IIDH, en un desarrollo sobre cuestiones
fundamentales inherentes a la participación política y derechos
humanos, que brinda un marco referencial vital para entender
otras especificidades del tema. Por su parte, la perspectiva
sobre participación, democracia y derechos humanos en
relación con los dilemas de América Latina, desarrollada por
José Thompson, Director Académico de ese Curso y de
CAPEL, busca ahondar en las implicaciones que estas
interrelaciones traen consigo. Adriana Murillo, participante del
Curso, elabora un estudio concienzudo que presenta la actual
crisis de los paradigmas modernos respecto de la participación
política en la democracia actual, dejando planteadas algunas
opciones de salida.

Como parte de una preocupación vital, la primera sección
cierra con el trabajo de José de Jesús Orozco, Magistrado del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de
México, quien nos ofrece una panorámica clara sobre los
aspectos de protección jurídica y los mecanismos apropiados
para que la participación política pueda discurrir entre lo que
debería entenderse como justicia constitucional o justicia
electoral, una frontera cuyos límites no siempre están claros.

* Definición acuñada por el IIDH para efectos del XIX Curso
Interdisciplinario en Derechos Humanos



11Participación Política2001-2002]

Una de las principales preocupaciones con el tema de la
participación política es la incidencia que sobre este aspecto
tiene o debe tener la sociedad civil, por lo que se presenta una
sección en este sentido que incluye los trabajos de las
participantes Liliana Giorgis y Milena Peters Mello: “La
problemática del ejercicio pleno de la ciudadanía en
situaciones de marginación, desempleo y pobreza. Necesidad
de una democratización de la democracia para garantizar la
efectiva participación política de todos” y “A concretização -
efectividade dos direitos sociais, economicos e culturais como
elemento constitutivo fundamental para a cidadania no Brasil”,
respectivamente. Marisol López, consultora, presenta un
diagnóstico sobre la participación política de la sociedad civil
en México, modelo de investigación cuyas metodologías y
hallazgos son útiles para cualquiera de los países de nuestra
región.

La tercera sección, P a rticipación Política, Situaciones
Especiales y Grupos Marginados, es una oportunidad para
tratar las llamadas situaciones especiales, que es cuando deben
buscarse acciones afirmativas y soluciones novedosas para
poner a disposición de grupos en desventaja, nuevos
instrumentos de participación política. La situación de las
personas que se encuentran en presencia de grupos armados es
tratada por el participante Fredy Preciado, quien nos hace un
estudio contextual sobre la situación en Colombia. Rela-
cionado con lo anterior, pero desde una óptica general del
Derecho Internacional Humanitario, Tathiana Flores Acuña,
funcionaria del Comité Internacional de la Cruz Roja
Internacional, presenta algunos resultados regionales del
ejercicio de la diplomacia humanitaria. 

Sobre los distintos grupos marginados, José A n t o n i o
Álvarez ofrece un trabajo amplio en el que enfrenta el
monopolio de los partidos políticos tradicionales vis a vis los
derechos de los pueblos indígenas de Bolivia. La sociología de



Revista IIDH12 [Vol. 34-35

la mujer es desarrollada por la participante Giselle Molina con
su trabajo “El sistema axiológico de la CEDAW c o m o
parámetro de control constitucional en la formulación e
implementación de leyes y políticas públicas”. Finalmente, la
participante Rosa María Posa, hace un estudio pionero sobre
los grupos discriminados sexualmente con un análisis de la
situación de lesbianas y gays en Paraguay en materia de
participación política.

La última sección trata de temas actuales que afectan por
igual a todos nuestros países: el financiamiento de los partidos
políticos y la verificación electoral. Jorge Mario García
Laguardia, primer Director de CAPEL y ex Presidente de la
Corte de Constitucionalidad de Guatemala, nos deja planteadas
grandes inquietudes con su investigación “Dinero y política: la
cuadratura del círculo de la democracia en América Latina”,
mientras que Rafael Roncagliolo, profesor del Curso, nos pone
como lectura obligatoria su ponencia “Observación electoral,
balance y perspectivas”. 

Esperamos que esta publicación especializada venga a
llenar espacios fundamentales sobre un tema vital dentro del
cambio de paradigmas que reclama la realidad americana. A la
vez, la ofrecemos como un producto adicional del Curso
Interdisciplinario, en la búsqueda constante por generar
doctrina y compartirla de la manera más amplia posible, en
cumplimiento del mandato académico de este Instituto.
Confiamos en que será fuente de consulta para los interesados
en esta materia y albergamos la esperanza de que inspire
investigaciones adicionales para beneficio del crecimiento de
la democracia y la participación en una parte del mundo que ha
visto grandes luchas por lograr su recuperación y ahora
requiere de constantes esfuerzos para su conservación.

Roberto Cuéllar
Director Ejecutivo



PARTICIPACIÓN POLÍTICA,
SITUACIONES ESPECIALES  Y

GRUPOS MARGINADOS



EL MONOPOLIO DE LOS
PARTIDOS POLÍTICOS Y LOS

DERECHOS DE LOS PUEBLOS
INDÍGENAS DE BOLIVIA*

José Antonio Álvarez Melgar**

1. Introducción

1.1.Objetivos del Trabajo

Durante el período de la colonización española e instaurada
la República, la participación del ciudadano en la adminis-
tración de la cosa pública estuvo condicionada por varios
factores: clase social, linaje o descendencia de sangre,
situación económica, grado de instrucción educativa, que
imposibilitaron e impidieron cualquier intención de trabaja-
dores, mestizos pobres, mujeres, campesinos e indígenas de
siquiera emitir su voto, menos pensar en postular a algún cargo
público. 

Ana María Lema1 afirma que “históricamente, se ha admi-
tido que el Estado, tanto en la época colonial como en la
República del XIX y del XX, ha desarrollado mecanismos de
exclusión (activa o pasiva) respecto a los grupos no domi-
nantes y, en particular, a las poblaciones étnicas originarias”.

* Los indígenas de tierras altas se autodefinen como originarios, mientras que los
de tierras bajas, aceptan la denominación genérica de indígena.

** Abogado. Asesor jurídico de la ONG-Indígena Fundación Tierra. Encargado de
dar asesoramiento y asistencia técnica a comunidades, pueblos indígenas y
campesinos. Catedrático de Derechos Humanos en la Universidad Privada Santa
Cruz.

1 Lema, Ana María, De la Huella al Impacto. La participación popular en
municipios con población indígena , PIEB, La Paz Bolivia, 1991.



Esta situación estuvo marcada en la época colonial y con
mayor fuerza durante la vigencia del régimen republicano, de
alzamientos armados de campesinos e indígenas que reivin-
dicaban derechos ancestrales a sus tierras y territorios, libre
determinación, respeto a su cultura y formas de organización
comunal.

La situación actual de las comunidades campesinas y los
pueblos indígenas u originarios del país, a pesar de los avances
incorporados en las leyes: Reforma Educativa (educación
intercultural y bilingüe). Participación Popular (recono-
cimiento de autoridades tradicionales, sujetos de la
participación popular y personería jurídica) y Ley del Servicio
Nacional de Reforma Agraria (reconocimiento de sus tierras
comunitarias de origen), sigue siendo de exclusión en el marco
de los derechos políticos reconocidos por el Pacto de San José
de Costa Rica.

En este sentido la investigación pretende: 

• Analizar la participación política de los pueblos y
comunidades indígenas2 en el proceso electoral boliviano, a
partir de recuperación de la democracia a fines de 1982.

• Dar a conocer las formas de organización comunal social y
político de los pueblos indígenas de Bolivia.

• Identificar los problemas que obstaculizan o dificultan la
participación política de los pueblos indígenas.

• Proponer alternativas de posibles soluciones, que
promuevan la participación política de los pueblos
indígenas.

1.2. Metodología a utilizar

El trabajo consistirá en una investigación bibliográfica
descriptiva de la información referida al tema propuesta, que

Revista IIDH352 [Vol. 34-35

2 Incluye la categoría de trabajadores productores del campo, comúnmente
denominados campesinos.



353Participación Política2001-2002]

incluye un análisis del comportamiento del movimiento
indígena en las elecciones generales y municipales, una re-
visión a las formas de organización social de las comunidades
indígenas de la zona andina, como de tierras bajas y entrevista
a dirigentes indígenas e informantes claves.

1.3. Justificación del tema

a) Desde la creación de la República, el 6 de agosto de 1825
y a pesar de los decretos de Trujillo promulgados por el
Libertador Simón Bolívar, las comunidades y pueblos
indígenas y campesinos, han tenido que sufrir las restricciones
de sus derechos y el avasallamiento de sus tierras. Diversas
disposiciones constitucionales han deambulado entre el
reconocimiento de derechos y las restricciones de los mismos.
A pesar de ello, el movimiento indígena boliviano -sobre todo
el de tierras altas- ha estado en permanente lucha con el
Gobierno por mejorar sus condiciones de vida y la reconquista
de sus derechos y tierras.

No fue hasta la Revolución Sociopolítica de 1952 en que las
organizaciones sociales volvieron a adquirir protagonismo;
este movimiento se fundó en tres pilares: 1) El voto universal,
igual para todos los ciudadanos, 2) La nacionalización de las
minas y 3) La Reforma Agraria. Si bien es cierto, constituyó un
verdadero avance en las conquistas sociales, falló en su
implementación al no crear los mecanismos de participación
ciudadana, industrialización de materias primas o tecnología
en el campo, y a pesar del esfuerzo de los sindicatos de
campesinos, mineros y fabriles, la situación del país no cambió
y no se produjeron en esos sectores los efectos deseados.

Sin embargo, la Constitución de 1961, en su artículo 45 ya
recoge la prescripción del monopolio partidario, junto con la
garantía de representación de minorías.



Revista IIDH354 [Vol. 34-35

3 Territorialmente Bolivia se divide en 9 departamentos, 112 provincias, 315
secciones de provincias y 1380 cantones, art. 108 C.P.E.

b) El restablecimiento del régimen democrático en Bolivia
iniciado a fines del 1982, encontró al país en un caos total:
instituciones destruidas, desconfianza en los partidos políticos,
sociedad desarticulada, altos índices de analfabetismo,
inflación galopante, opresores y oprimidos, blancos e indios.

Los 18 años que llevamos de democracia, se pueden resumir
en dos sentidos: 1) partidos políticos en pugna por alcanzar el
poder y 2) sectores sociales luchando por alcanzar mejores
condiciones de vida, que le permitan salir de la extrema
pobreza. En este período, como en todo Latinoamérica, los
diversos sectores sociales y económicos del país vienen
procurando una serie de cambios en la legislación, sus
instituciones, partidos políticos y formas de relacionamiento y
participación ciudadana.

Por la Reforma Constitucional de 1994, el Estado boliviano,
por primera vez en su historia republicana reconoce que los
1.098.581 Km2 de superficie está integrado por más de 36
pueblos indígenas plenamente identificados, la mayoría de los
cuales se encuentran ubicados en la zona del Chaco, Oriente y
Amazonia del país, comprendiendo 5 departamento3 y una
población aproximada de 4.100 millones de habitantes,
representando cerca del 65% de la misma, de acuerdo a los
datos del Censo de población y vivienda realizado en 1992.

El artículo 1ero. de la Constitución Política del Estado
Boliviano declara que Bolivia es “libre, independiente,
soberana, multiétnica y pluricultural constituida en República
unitaria, adopta para su gobierno la forma democrática
representativa, fundada en la unión y la solidaridad de todos los
bolivianos”.



355Participación Política2001-2002]

4 Las ciudades del eje son: La Paz, Cochabamba y Santa Cruz.

El Estado se aceptó como una unidad en la diversidad, en
otras palabras, asumió el respeto por la tolerancia y el ser
diferente, el país era más que las ciudades del eje4 y mucho
más que blancos, criollos y mestizos, eran áreas urbanas y
rurales. 

Se dieron pasos importantes en materia de legislación para
avanzar en la consolidación de la democracia. Se aprobaron las
leyes de Reforma Educativa, de Participación Popular, de
Descentralización Administrativa, Ley de Municipalidades, El
Código Electoral, Ley de Partidos Políticos, Ley Forestal, Ley
del Instituto Nacional de Reforma Agraria; ellas se refieren a la
participación ciudadana, los órganos públicos, uso y aprove-
chamiento de los recursos naturales, entre otros aspectos.

Es este escenario propicio, se pensó en lo moderno de
nuestro sistema y en lo avanzado de nuestras reformas legales,
pero lo que no consideró, fue que nadie cambia por decreto o
que la discriminación o la pobreza no se superan con leyes,
hacía falta otro tipo de cambio más profundo, el cambio
personal, el de actitud frente al otro diferente, el respeto, la
valoración del ser.

A pesar de que ninguna persona puede alegar desco-
nocimiento de la ley desde que esta se publica, autoridades de
gobierno, servidores públicos en todos los niveles y
funcionarios del ramo judicial, actúan por omisión o comisión,
menoscabando los derechos humanos, sobre todo, sociales,
económicos y culturales de Pueblos y Comunidades Indígenas
de nuestro país, desconociendo tratados multilaterales de
promoción, defensa y protección de estos derechos
mundialmente reconocidos. Muchos jueces y magistrados no
hacen uso de los instrumentos internacionales al emitir sus
fallos, otros que las conocen no las aplican, aduciendo la



Revista IIDH356 [Vol. 34-35

5 La Ley 1551 de Participación Popular se aprobó el 20/04/94, incorpora a la vida
jurídica, política y económica a comunidades campesinas, pueblos y
comunidades indígenas, haciéndolos sujetos activos de la participación popular.

6 La Ley 1715 o Ley INRA, se aprobó el 18/10/96, luego de una marcha nacional
por el territorio y los recursos naturales que protagonizaron campesinos e
indígenas.

inexistencia de leyes ratificatorias o reglamentarias para su
aplicación.

El sistema político boliviano no ha establecido con claridad
mecanismos de participación política en el ámbito local,
departamental y nacional. Dicho de otra manera la democracia
representativa y sus instituciones formales, todavía no han
iniciado el transito hacia una democracia más directa y
participativa, una que acerque el poder público al ciudadano, y
en la que éste se sienta parte integrante o en la que exprese sus
inquietudes y demandas.

En este escenario la Ley de Participación Popular5

constituye un verdadero esfuerzo, pues pretende corregir las
desigualdades y marginamientos históricos de las que han sido
sujetos y objeto las clases más empobrecidas del país,
especialmente en el área rural o la Ley del Servicio Nacional
de Reforma Agraria6 que garantiza los derechos de los pueblos
y comunidades indígenas y originarias sobre sus tierras; pero
se sigue manipulando a la ley, incumpliendo sus preceptos y se
sigue burlando los derechos del ciudadano, fomentando una
administración pública politizada, partidizada y corrupta, que
alienta posiciones extremadamente antidemocrática y racistas.

c) A pesar de este panorama gris, sobre la base de la unión
de intereses comunes, organizados desde las comunidades de
base y en una combinación de diálogo y presión, los Pueblos y
Comunidades Indígenas de Bolivia, han ido avanzando en la
lucha por la reivindicación de sus derechos colectivos,
amparados en los preceptos establecidos en el Convenio 169 de
la OIT sobre Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales,



357Participación Política2001-2002]

permanentemente obstaculizados por los operadores públicos y
de justicia.

Los Pueblos Indígenas de Bolivia, vienen luchando por
reivindicaciones económicas, políticas y sociales, como ser: 1)
el saneamiento y titulación de sus territorios ancestralmente
poseídos, 2) mayor participación política, 3) gestión autónoma
de sus tierras y territorios, 4) el reconocimiento de sus prácticas
culturales, formas de organización y derechos patrimoniales,
entre los más importantes. Para ello a través de sus organi-
zaciones han demandado mayor atención del Estado. Hasta
ahora el Estado boliviano ha respondido de manera formal:
estando vigente el régimen democrático, todos somos iguales
ante la Ley y por lo tanto, tenemos los mismos derechos y
obligaciones.

En suma, de la forma en que está estructurado y definido el
sistema político en el país, la mediación de los partidos
políticos y su poca o escasa democratización, no permiten la
participación de la gran mayoría de los ciudadanos en las
esferas de representación, menos aún de las comunidades y
pueblos indígenas y campesinos del país.

2. Democracia, Partidos Políticos y
Pueblos Indígenas

La democracia constituye una forma de gobierno, que por la
dinámica de la sociedad y sus movimientos, resulta difícil de
encasillarla en un molde o dentro de una definición única.

Autores como Aristóteles, Santo Tomás de Aquino o
Hamilton y Madison, ubicaron y utilizaron la palabra
democracia en sentido peyorativo -régimen inicuo-. Fue
Montesquieu el primero en reencontrar el sentido positivo del
término al afirmar “cuando en la República, el poder soberano
reside en el pueblo entero, es una democracia”.



Revista IIDH358 [Vol. 34-35

7 Dermizaky, P. Pablo, Derecho Constitucional (3era. Edición). Editorial Serrano,
Cochabamba Bolivia. 1995, págs. 95-96.

8 En el presente trabajo nuestra atención está centrada en esta última, a la que le
dedicaremos mayor análisis.

9 Al respecto Asbun sostiene que “aún frente a la posibilidad de una aldea global
o sociedad virtual donde las computadoras permitan una participación directa
del ciudadano, a lo sumo, ello podrá realizarse sobre determinado asuntos.

En el sistema democrático moderno se pueden distinguir los
siguientes caracteres: 1) Proceso electoral, libre, pluralista e
informado, en el que participan dos o más opciones políticas
reales, 2) Ordenamiento jurídico, que limita el poder del
gobierno; este ordenamiento conlleva sanciones, políticas,
penales, civiles para los gobernantes que se exceden en sus
atribuciones, 3) Respeto a los derechos, contenidos en el
reconocimiento de los derechos humanos en declaraciones,
convenios y constituciones y 4) Separación de poderes, pilar
básico del sistema democrático; la democracia es incompatible
con el gobierno absoluto, cualquiera sea su titular7.

En base al modo en que la ciudadanía participativa en la
toma de decisiones públicas o en la elección de los
gobernantes, es posible distinguir tres formas de democracia:
directa, semi-directa e indirecta8.

2.1. Democracia Directa

Debemos ubicar esta forma en la época antigua. En las
ciudades estados de Grecia y Roma, la intervención
permanente y continua de todos los ciudadanos en la toma de
decisiones políticas fue posible a través de las asambleas o
ekklesias que se reunían en las plazas o ágoras, para debatir en
conjunto los asuntos públicos y tomar las decisiones mediante
aclamación. Sin embargo debemos señalar que esta forma de
democracia resulta bastante irreal, no sólo por la imposibilidad
de lograr la participación continua del ciudadano en las tareas
de gobierno, sino por la complejidad que hoy tienen las
mismas9.



359Participación Política2001-2002]

Asbun, Jorge, Derecho Constitucional General (3era. Edición). Universidad
Privada de Santa Cruz. Santa Cruz Bolivia, 1999, p. 96.

10 El parlamento boliviano es bilateral: cámara de senadores 27 miembros y de
diputados 130 miembros.

2.2. Democracia semi-directa

Es la forma de democracia en la cual la población delega
parte del ejercicio de su soberanía en los representantes
públicos, mientras se reserva ciertos ámbitos para una
participación directa a través de institutos de participación:
Iniciativa popular, referéndum, plebiscito, veto popular o
revocatoria, entre otros.

2.3. Democracia indirecta (representativa)

Si bien es cierto que todos somos iguales ante la Ley y
considerando que la población indígena en el país es
mayoritaria, oscila entre el 60% y 70% del total estimado en el
año 2001 en ocho millones de habitantes: ¿porqué el actual
presidente no es indígena o campesino?, ¿porqué existe menos
del 10% de las curules del parlamento nacional1 0 c o n
representación de origen indígena? o ¿porqué la mayoría de los
Alcaldes -315 en total- provienen de los partidos políticos y no
de las organizaciones sociales, nos preguntamos continua-
mente. 

El restableciendo de la democracia en 1982, esperada por
todos, no tuvo en consideración la opinión y sentir de los
habitantes del país, pues no se utilizó ningún mecanismo de
consulta respecto al tipo de democracia que queríamos, instru-
mentos, instituciones, niveles y formas de participación
ciudadana. En su momento, el Estado boliviano y sus
instrumentos, los partidos políticos, no supieron interpretar y
traducir las aspiraciones y deseos de los trabajadores,
campesinos e indígenas del país -mayoría en el país-, menos
aún, incorporar formas de organización tradicional de las
comunidades, en el nivel central, departamental y municipal. 



Revista IIDH360 [Vol. 34-35

11 Nuñez del Prado, José, Democracia, participación y desarrollo local en Bolivia.
Asamblea del Secretario Rural, Mimeografiado, La Paz Bolivia, 1998, págs. 1 y
2.

12 Rojas O., Gonzalo, “Democracia en Bolivia. Hoy y mañana. Enraizando la
democracia con las experiencias de los pueblos indígenas”, Cipca, La Paz
Bolivia, 1994, pág. 21.

La vida política en la mayoría de los países de Latinoa-
mérica transcurre moldeada por un sistema político, electoral y
de partidos, típico de las democracias formales representativas
convencionales, en la que la intermediación política entre
instancias estatales y sociedad no brinda cabida sino a forma-
ciones político partidarias, donde ni en el plano municipal local
está permitida la participación y representación directa de
movimientos sociales diversos, y por lo que los politólogos
reclaman despartidización de la política y politización de la
sociedad11.

Esta situación no es ajena al Estado boliviano. Para nadie es
desconocido que el liberalismo devino en Democracia Liberal.
El liberalismo está condensadamente descrito como una teoría
y práctica del orden y la libertad, de una parte; mientras que la
idea de democracia contiene la noción de multitud que deviene
de pueblo, y consecuentemente, lleva al menos la posibilidad
de disrupción, por la otra12. Aquí la idea de la democracia,
deviene en una reacción contra el orden monárquico
absolutista, y ésa es la razón por la cual permanece hasta hoy
significando centralmente orden antiautoritario, o al menos, en
sentido antitotalitario. El nuevo orden internacional e n
construcción ha determinado -de alguna manera- que sólo sea
legítimo el mantenimiento de formulas democráticas.

La existencia de partidos políticos hace al principio repre-
sentativo de la democracia. La representación del pueblo como
fuente de todo poder político, solo es posible a través de la
elección de representantes, para lo cual los partidos siguen
siendo indispensables y aun excluyentes. A decir de los que
apoyan los postulados de la democracia liberal, la experiencia



361Participación Política2001-2002]

13 Ver cuadro de población indígena latinoamericana, en Anexo 1.

* Presidenta del Consejo Directivo del Instituto Interamericano de Derechos
Humanos.

histórica, hace difícil imaginar a otras instituciones que no sean
los partidos políticos, en condiciones de ejercer la presentación
de los intereses del pueblo eficazmente y en forma satis-
factoria. Y agregan, la democracia moderna sólo pueden
funcionar como democracia representativa.

Ahora bien si esta situación es cierta, ¿cómo se interpreta el
debilitamiento y la falta de representatividad de los gobiernos
democráticos de la mayoría de los países de Latinoamérica?,
¿porqué existe marcado ausentismos de los ciudadanos en los
procesos electoral?, ¿cómo se explica la escasa representación
parlamentaria de campesinos e indígenas, mayoría poblacional
en el continente13? o ¿cuál la explicación para el surgimiento
de los movimientos étnico políticos de Ecuador y Bolivia, por
ejemplo? 

Tal parece ser, que las democracias representativas y la
intermediación que hacen los partidos políticos entre el Estado
y los ciudadanos, está en franca crisis. A pesar de que el
sistema democrático se caracteriza por un respeto de las liber-
tades individuales, la representación popular de sus
autoridades, la división de poderes, la intermediación de los
partidos, está en la actualidad fuertemente cuestionada por la
propia ciudadanía que no se ve reflejada en la estructura
vertical, caudillista y poco participativa de estos últimos, amen
de los problemas propios del sistema.

Esta situación no hace otra cosa que ponernos a reflexionar
sobre el sistema democrático en general y sobre la transición
que debe operar -en nuestro juicio- en los albores del siglo XXI
de una democracia representativa a una más participativa o por
lo menos, menos indirecta, menos burocratizada, y más afín de
las estructuras de organización tradicionales. Y no estamos
hablando solo de elecciones. La democracia no la hacen las
elecciones (como señaló Sonia Picado* en el discurso inau-



Revista IIDH362 [Vol. 34-35

14 Rojas, “Democracia en Bolivia…”, p. 13.

gural del XIX Curso Interdisciplinario de Derechos Humanos
del IIDH). Lo constituye el estado de derecho, las libertades
públicas, el orden social, la justicia, las elecciones libre y
periódicos y el ejercicio de la participación política de los
habitantes de un país o conglomerado social.

En Bolivia, la práctica liberal, la preocupación por la
libertad del individuo llegó a ser una cruzada contra las
comunidades indígenas. Desde la independencia, los padres
fundadores de la república intentaron liberar algunas de las
obligaciones fiscales y sociales de los indígenas. Tan pronto
como tales leyes fueron promulgadas, más temprano fue su
incumplimiento y el consiguiente perjuicio de las comunidades
originarias14. Por ejemplo, el despojo de las tierras comunales
erosionó la capacidad de autosuficiencia de las comunidades,
además al imponerse el pago de impuestos de manera
individual y ya no comunalmente, las autoridades comunales
ya no eran necesarias para efectos de recaudación y
consecuentemente fueron retiradas en su reconocimiento por
parte del Estado.

En este afán de negar la identidad indígena en la década de
los cincuenta en Bolivia, las coincidencias ideológicas que
exceden los rótulos clásicos de liberales y republicanos o
conservadores, desarrollaron la ideología social darwinista:
como la población indígena carecía de derechos políticos hasta
1952 y era importante sostén del fisco, fue fácil -y necesario-
para las elites racionalizar la condición social del indígena
considerado legalmente como no-adulto.

La identidad indígena, quiere decir una forma de vida
basada en una concepción del mundo construida culturalmente.
Por contraste con la concepción del libre mercado -de tierras y
fuerza de trabajo- de los liberales bolivianos como único
vehículo de progreso.



363Participación Política2001-2002]

15 Ponencia para el XIX Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos del
IIDH, 2001.

En este sentido Ricardo Calla O.15 ilustraba sobre la
estructura de las instituciones públicas bolivianas a saber: la
forma de gobierno central, tiene su origen anglosajón-
norteamericano, mientras que el prefecto y subprefecto,
autoridades políticas con representación departamental y
provincial, son de inspiración francesa; el nivel local, la figura
del municipio (sección de provincia) y los cantones (última
subdivisión territorial), tienen su raíz, en la España colonial. El
tribunal constitucional, de ascendencia francesa, mientras que
el recién creado Consejo de la Judicatura, tiene procedencia
alemana o el ombusman, germen nórdico. La estructura
político administrativo de las instituciones públicas bolivianas,
había sido un mezcla de estructuras europeas, cuando Bolivia
tiene rostro indígena. ¿No habrá formas de org a n i z a c i ó n
comunal o tradicional que la modernidad del Estado boliviano
no pueda rescatar, imitar, adecuar o transformar?

2.4. Los partidos políticos

La existencia de los partidos políticos hace al principio
representativo de la democracia. El aspecto destacado de la
actividad y existencia política de un partido, es cooperar en la
formación de la voluntad política, para lo cual se necesita
contar con personas y estructuras, ideas, conductas y ejercer el
poder en diferentes ámbitos.

Etimológicamente la palabra partido proviene de la voz
latina pars que significa parte o fracción. Partidos son la parte
en que se divide la opinión pública, y particularmente la
opinión ciudadana, con el objeto de trazar y ejecutar planes
tendentes a la constitución de órganos de gobierno y a su
funcionamiento.

Históricamente los partidos políticos se desarrollaron de
manera distinta en Europa que en la región sur de América
Latina.



Revista IIDH364 [Vol. 34-35

16 Según recoge el Diccionario Electoral (IIDH 2000, pp. 1185-1189) diversas
tipologías como las de Duverger, Huntington o Apter, no resultan del todo
satisfactorio, por lo que la tarea de combinar de modo apropiado las variables
políticas y construir una teoría política de los sistemas que contengan al mismo
tiempo generalidad y aplicación empírica está aún por realizarse.

17 Ibid., p. 974.
18 Guarín, Rafael, “El derecho a la participación y la democratización de los

partidos políticos colombianos”. Mimeografiado. Trabajo de Postulación al XIX
Curso Interdisciplinario de Derechos Humanos del IIDH. San José, Costa Rica.
2001, p. 2.

Los partidos surgieron en estos últimos como facciones,
como primera forma de solidaridad entre masas de gente
protagonistas de revoluciones y guerras civiles, seguidas de sus
líderes -caudillos- en alianza con grupos de notables o, en
algunos casos, exclusivamente en la ultima forma, como
asociaciones de personajes de relevancia de la incipiente
sociedad.

Sin embargo es necesario reconocer que cualquiera sea el
sistema político16 -aquel espacio donde la gobernabilidad se
realiza y en el que interactúan las fuerzas política- que adopta
un Estado, los partidos políticos cumplen determinadas
funciones en todos ellos, sin excepción17.

Es indiscutible la importancia de los partidos políticos en la
realización plena del derecho a la participación política. Con
partidos desorganizados, cerrados, excluyentes, sin programas,
presos de elites, dedicados sólo a la participación en
elecciones, no es posible que se constituya en un canal válido
para que los ciudadanos participen en la política, accedan,
ejerzan y controlen el poder político, afirma Rafael Guarin18.

En este contexto los partidos cumplen roles y funciones
respecto a la sociedad y al ejercicio del poder.

En el primer caso, los partidos articulan las demandas de la
sociedad, facilitan la integración de los individuos, reclutan a
sus adherentes por ideología, programa o proyecto, para lo cual
pueden promover procesos de socialización y movilización,
influyendo en la formación de la opinión pública.



365Participación Política2001-2002]

19 Diccionario Electoral…, págs. 974-978.
20 Rojas, “Democracia en Bolivia…”, p. 95.

En el segundo aspecto, los partidos proponen programas y
políticas para formar el gobierno; esta posibilidad implica que
la selección de personal dirigencial, tiende a ser cada vez más
una labor muy especializada y burocrática. El postularse al
gobierno implica también la posibilidad de quedar en la
oposición, situación que es dilucidada en las elecciones19. En
este sentido, contribuye a un mejor perfil del partido político,
la posibilidad de sus afiliados de participar activamente en los
procesos de decisión sobre cuestiones técnicas, programas,
candidatos y dirigentes. capacidad de redistribución por la vía
del ejercicio del clientelismo, ya sea el ejercido en el modo
tradicional, individual o del de tipo institucionalizado que
atiende a los grupos.

La ausencia de mecanismos de consulta y democratización
interna llevaron a casi todos los partidos a acrecentar frente a
la sociedad, la idea de que algunas elites solo se sirve de la
política para alcanzar beneficios particulares.

Es bueno tomar en cuenta para el caso boliviano, los
estudios realizados por Jost sobre la apreciación de la sociedad
boliviana respecto sus instituciones, en la que las
organizaciones políticas y la policía, tienen los índices más
bajos de credibilidad y confianza, ni que decir de la vocación
para la política de la que nos hablaba Max Weber, que es
exactamente la antítesis de la imagen que hoy tiene el
ciudadano boliviano del político en funciones. Claro, el
estudioso sabía que no todos los se dedican a la política tiene
aquel perfil, están también los que viven de la política; pero los
que viven para la política son “los imprescindibles”20.

Sin duda Bolivia no es la excepción a estos compor-
tamientos de las democracias latinoamericanas, por el
contrario, y a pesar de los esfuerzos de la Ley de Participación



Revista IIDH366 [Vol. 34-35

Popular, nuestro sistema constitucional rígido, no permite una
apertura al ciudadano para que este pueda participar en la cosa
pública en mejores condiciones dignas de su jerarquía por ser
el depositario de la soberanía del Estado (CPE art. 2).

Ante el descrédito generalizado de la llamada clase política,
los partidos políticos desarrollan por obligación del medio,
mecanismos de aproximación a la sociedad que les permitirán
mantener un posicionamiento expectante en la competencia
electoral. De esta forma, un método recurrente ha sido la
cooptación de líderes sociales, lo que ha permitido -sobre todo
en los eventos electorales- contar accidentalmente en la
política, con la presencia de personajes que producía la
sociedad para la cultura, el arte, el deporte y el espectáculo.
Esta participación, no obstante provenir de manifestaciones
sociales, se encontraba cargada de cálculo electoral antes que
de proyectos de renovación política y de participación
ciudadana.

La carencia de mecanismos de participación, ocasiona que
la base de consenso de la democracia se restrinja cada vez más
a elites formadas políticamente o a elites económicas y de
poder que instrumentan al sistema. Debido a este reto, se ha
convertido en un común de los partidos, la utilización de
dirigentes y organizaciones sociales como medio para ampliar
la legitimidad de las organizaciones; sin embargo, la
utilización de estos dirigentes se realiza mediante actos
prebendales e instrumentales que invalidan la potencialidad de
la incorporación de estas personas a la política.

Se trata de un esquema cada vez más duro y restrictivo para
formaciones políticas pequeñas o alternativas, con accionar
basado en el prebandalismo, el clientelismo y paternalismo, la
mayoría sumidos en casos de corrupción e ineficacia
funcionaria, sin vislumbrarse proyección y recambio de
lideratos, continuando como signo de este espectro, el
caudillismo.



367Participación Política2001-2002]

21 En el período de Gobierno 93-97, el Vicepresidente de la República fue el Lic.
Víctor H. Cárdenas de origen Aymará. En las elecciones municipales de 1995,
el 28.6% del total fueron concejales indígenas y campesinos.

Como hemos visto nuestro sistema político y de partidos es
altamente occidentalizado, por ello, ciertos sectores de la
sociedad civil boliviana -como los pueblos indígenas- tiene que
incorporarse al sistema para participar o simplemente no
participar.

2.5. Irrupción de los Pueblos Indígenas

Los pueblos indígenas de las zonas del oriente, chaco y
amazonía de Bolivia - irrumpen en el escenario nacional a
mediados del año 1990, con la marcha desde la ciudad de
Trinidad, departamento del Beni, hacia la ciudad de La Paz
(sede de gobierno) cubriendo cerca de 400 kilómetros,
denominada Por el territorio y la dignidad, reclamando
atención de parte del Estado a sus demandas y reivindicaciones
político sociales de: cultura, formas de org a n i z a c i ó n ,
autoridades tradicionales, idioma, personalidad jurídica y
territorio.

Desde esta acción hasta la fecha, las org a n i z a c i o n e s
indígenas han ido avanzado por la consolidación de sus
derechos colectivos como pueblos, pero al mismo tiempo, no
han renunciado a sus derechos civiles y políticos como
individuos, y para los que el sistema político boliviano no
estaba preparado. Los nuevos actores no conocían y no tenían
-no tienen actualmente- los escenarios donde actuar. Los
partidos políticos han intentado acercarse a las organizaciones
y estas han intentado aprovecharse de los primeros, pero en
ambos casos, han salido más perjudicados que beneficiados. A
pesar de ello, el movimiento indígena considera que está
avanzando21.

A nuestro juicio, la ratificación por el Estado boliviano de
instrumentos internacionales de promoción y protección de los



Revista IIDH368 [Vol. 34-35

22 Medina, Javier, Poderes Locales, FIA-SEMILLA/CEBIAE, La Paz Bolivia,
1995.

derechos humanos, tanto individuales como colectivos de
comunidades campesinas e indígenas constituyen un gran
avance en la consolidación de los mismos, pero no del todo
aplicados y traducidos en legislación interna en nuestro país,
constituye un incumplimiento por parte de Bolivia frente a la
comunidad internacional al no garantizar al ciudadano una
participación efectiva, precisamente de esos pactos. Para
muestra un botón: en las elecciones nacionales de 1997 y las
municipales de 1999, las organizaciones indígenas y
campesinas tuvieron que prestarse la sigla de los partidos
habilitados legalmente para poder terciar en las mismas. Esta
situación queda plenamente constatada al revisar las listas de
los partidos tradicionales de las más diversas tendencias -sobre
todo del ámbito municipal- en los que sin excepción, existe por
lo menos un candidato indígena o campesino.

La legislación electoral boliviana niega la participación
política de una gran mayoría de la población, restringe sus
derechos civiles y políticos, genera dependencia, provocando
prebendalísmo y clientelísmo entre sus miembros o
posibilitando el ausentismo; es decir, debilitamiento del
sistema democrático y de sus instituciones. 

2.6. Democracia étnica (participativa)

El reduccionismo politicista, proveniente del paradigma
cartesiano de la modernidad, es el impase cognitivo más grave
a la hora de repensar la democracia en el mundo actual; y, en
sociedades como la nuestra, además, el seguir pensándonos
subsidiaria y, en el mejor de los casos, adjetivamente. ¿Cómo
p e n s a r, pues, la democracia amerindia y la democracia
representativa como democracia sin más?22



369Participación Política2001-2002]

23 Ibidem.
24 Para mayor detalle: Ticona-Rojas-Albó, Votos y Wiphalas. Campesinos y

pueblos originarios en democracia . Cipca, La Paz Bolivia, 1995.

A principios de un nuevo siglo, no podemos aceptar como
democracia a secas, la Democracia representativa, tanto si es
de cuño liberal como si es de cuño socialista, en el que solo las
elites de expertos -clase política- son capaces de saber lo que
quieren los ciudadanos. No podemos seguir aceptando una
democracia que se iza exclusivamente sobre el voto cada x
años, porque entonces la gobernabilidad será siempre aleatoria,
incierta y frágil.

En criterio de Medina23, el concepto de democracia que
tenemos que construir, debe incluir además de la democracia
política, la democracia económica, la democracia social, la
democracia étnica, la democracia informativa, la democracia
simbólica, la eco-democracia; la democracia es un instrumento
al servicio de finalidades colectivas sostenibles.

La democracia crea un orden social que posibilita que la
libertad, la igualdad y la solidaridad, sean efectivos, de modo
que las personas puedan desarrollar su autonomía individual y
realizarse como seres comunitarios. La democracia, importa un
comportamiento ético de parte del ciudadano. Si los valores
éticos no son cultivados por la ciudadanía, la democracia está
en peligro. 

En este sentido y para tener una aproximación respecto de
las decisiones participativas en los pueblos indígenas de
Bolivia, veamos a continuación algunas formas de
organización tradicionales en comunidades originarias de la
zona andina, como de comunidades indígenas de tierras bajas:

a) El caso Aymara24 Se pueden distinguir dos niveles: Uno es
la comunidad, cuyo tamaño reducido, permite muchas
relaciones personales entre todos y otra es la micro-región,



Revista IIDH370 [Vol. 34-35

formadas por un conjunto de comunidades que forman una
unidad, posiblemente en torno a un municipio rural.

La Asamblea Comunal (en aymara parlakipawi o junta) es
la máxima instancia de autoridad y el eje de la vida
comunitaria. Su potestad se extiende desde el dominio
económico de los recursos comunales, pasando por las
regulaciones sociales y políticas hasta las celebraciones
rituales-regiliosas. Es el centro de poder de la comunidad.
En ella pueden participar todos los jefes de familia que
forman parte fija de la comunidad, es decir, todos aquellos
que tienen casa y tierra.

Estas asambleas son un foro de expresión amplia y un
proceso colectivo de decisiones. Por su grado de
participación y por su sentido de respeto mutuo, se
constituyen en el principal escenario para la práctica de la
democracia comunal. Generalmente los acuerdos se toman
después de largas discusiones entre los participantes y éstos
sólo se retiran a sus casas habiendo conciliado intereses. La
lógica que prevalece es la de lograr amplio consenso. Su
ideal es arribar incluso a la unanimidad, más que
conformarse con que una mayoría se imponga a una
minoría. En algunos casos, las decisiones comunales que
más afectan a las familias suelen pasar por el tamiz en varias
asambleas comunitarias debido a que, en forma menos
visible, implican consultas en cada hogar, donde el marido,
la mujer y los hijos definen su posición antes de llevar una
decisión firme a la asamblea. Es que la familia constituye la
unidad básica y cualquier decisión a este nivel afecta a todo
el conjunto.

La autoridad y demás cargos comunales son concebidos
como un servicio y cubren roles muy específicos, tanto en
el ámbito político comunal, como en el ceremonial
religioso. Cada comunario tiene su Thakhi, que significa



371Participación Política2001-2002]

25 Las comunidades combinan dos criterios: máxima participación y eficiencia. El
primero se asegura más por el camino de la rotación. El segundo, por la elección
del más capaz.

camino, o sea, un largo proceso de crecientes responsa-
bilidades comunales en el que se combina el crecimiento y
prestigio de cada familia en la comunidad con el ejercicio
real del gobierno comunal, que empieza cuando un
individuo se casa y hereda tierras, llegando a la categoría de
jaqi o persona. Se distinguen tres niveles de nombra-
mientos: 1) cargos menores pero exigen más trabajo
(secretarios de actas, alcalde escolar, etc.), 2) otros más
onerosos, sean ejecutivos (mallku o jilaqata, secretario
general) o ceremoniales (pasante de fiesta). Por su costo en
dinero y tiempo para beneficio de los demás, dan el máximo
prestigio y 3) los cargos máximos (justicia, asesor,
apoderado de los títulos comunales), que suponen prestigio
pero exigen poco trabajo y menor erogación económica.
Todos pasan por los primero; la mayoría por los segundos;
solo los más respetados llegan a los últimos.

En general, priman los conceptos de rotación e igualdad de
responsabilidades25 (más que de oportunidades) entre los
que ya llegado a determinado nivel en el thaki o camino.

Las mujeres en el mundo aymara son concebidas con una
unidad junto con el hombre-chacha-warmi, concepto que
denota complementariedad. En las comunidades originarias
la elección de los dirigentes es en pareja: él es mallku o
jilaqata y ella es su mama t’alla. La mama t’alla acompaña
al esposo a donde sea y debe sustituirlo en caso de ausencia;
pero no pude reemplazarlo o decidir por él. Sin embargo, es
de hacer notar que la función de servicio, inherente a todo
cargo comunal, es aún más visible en la esposa que en el
varón; el de autoridad, en cambio, apenas se reconoce en la
mujer.



Revista IIDH372 [Vol. 34-35

En los niveles intercomunales, también funciona el
sistema rotativo, en mayor o menor grado. Cada unidad
menor (comunidad local) dentro del sistema tiene la
oportunidad de ser la cabeza de la jurisdicción, de acuerdo
a un orden fijo y rotativo. En este nivel, es más evidente la
complementariedad entre este principio de máxima
participación -del que hablábamos líneas arriba- y los de
mayor eficiencia (buscar al más capaz) o de habilidad
política (al más vivo). Sin embargo, el criterio rotativo se
mantiene sobre todo, al asegurar que todas las unidades
inferiores quedarán de alguna manera, todas llegarán a
ocupar el cargo máximo.

En este nivel microregional de la organización campesina-
indígena sigue habiendo una buena posibilidad de control a
sus dirigentes por parte de las comunidades que lo
nombraron. Estos mecanismos son variados: el seguimiento
y observación cotidiana (no planificada) de las acciones de
los dirigentes por parte de los comunarios; las peticiones de
informes regulares y otras varias formas de cuestio-
namiento, aprobación o sanción en las reuniones, ampliados
y congresos; la participación o ausentismo en diversos
eventos convocados por la directiva; el aportar o no con
trabajos u otras contribuciones cuando se solicitan; y,
naturalmente, la garantía de que nadie se podrá perpetuar en
el cargo, sino que habrá renovación y rotación. Nadie puede
repetir un cargo que ya ha cumplido.

b) Los indígenas de tierras bajas. Los pueblos indígenas de
tierras bajas mantuvieron un bajo perfil -respecto al Estado-
a lo largo de la historia de Bolivia. Las relaciones que
establecieron con la sociedad y el Estado boliviano fueron
de otro tipo - que de los pueblos de tierras altas-libres e
independientes, mantuvieron fronteras étnico-culturales con
marcadas diferencias y espacios territoriales con bajos
niveles de presencia de individuos de otro origen étnico y



373Participación Política2001-2002]

26 Lema, Ana María, De la Huella al Impacto. La participación popular en
municipios con población indígena , PIEB, La Paz Bolivia, 1999, p. xxix.

27 CIDOB, es la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia, representa más
del 80% de los comunidades indígenas el país.

28 Citado por Lema, De la Huella…, p. 29.

cultural. Una vez sometidos, si bien pasaron a ser mano de
obra barata o cautiva para la producción nacional
agropecuaria y/o forestal, se constituyeron como individuos
o pueblos a la vez utilizados e ignorados por el Estado y el
gobierno nacional, lo que hizo que se mantuvieran aislados
del conjunto del acontecer nacional hasta aproximadamente
la década de los ochenta26.

A finales de los años 80 y principios de los 90 el avance
organizativo de los grupos indígenas de la Amazonía,
Oriente y Chaco del país ha crecido en forma importante.
Este avance tuvo dos caminos complementarios: Uno
representado por el CIDOB2 7, de carácter cupular e
interétnico y otro, desde las propias bases de cada grupo
indígena. Poco a poco ambos encontraron un camino común
de convergencia. 

Al respecto, para Marcial Fabricano2 8, actual vicepre-
sidente del CIDOB, la primera etapa del movimiento
indígena de 1982 a 1990, fue de formación, pues en ella se
constituyeron las principales organizaciones indígenas
regionales, así como la nacional. En la segunda, de 1990 a
1996, los derechos de los pueblos se consolidaron a través
de la aprobación de normas legales -producto de las
movilizaciones-. La tercera etapa, consiste ahora en adecuar
los derechos indígenas a la situación económica de los
pueblos, garantizando la participación de los mismos.

Hasta mediados de 1990, en que los pueblos indígenas del
Beni protagonizaron la marcha “Por el Territorio y la



Revista IIDH374 [Vol. 34-35

29 Esta marcha se inicio en el departamento del Beni el 13 de agosto y llegó a la
ciudad de La Paz el 17 de septiembre de 1990, obligó al Estado boliviano a
reconocer por primera vez la existencia de territorios indígenas y logró que el
movimiento indígena sea reconocido como actor político en el escenario
nacional.

30 Rojas, “Democracia en Bolivia…”, p. 37.

Dignidad”29, las comunidades y pueblos indígenas de las
tierras bajas Bolivia, habían sido invisibles y el país tenía
una sola cara: la de los mestizos, q’aras o karais.

A nivel nacional el CIDOB, tiene una Gran Asamblea que se
reúne cada cuatro año, con representantes de cada pueblo en
proporción a su población; una Asamblea Consultiva
Nacional conformada por el Directorio y los presidente de
las ocho regionales que se reúne cada año; la Comisión
Nacional cada seis meses; y por último las reuniones de
Directorio (Ver anexo 2).

A nivel de las centrales regionales, cada una de ellas tiene
su propia estructura y organización, aunque la mayoría tiene
sistemas bastante similares; a manera de ejemplo
esquematizamos en el anexo 3, la de la Coordinadora de
Pueblos Etnicos de Santa Cruz.

Para el nivel comunal las formas de participación
democrática de los pueblos indígenas de tierras bajas no son
totalmente distintas a las de las comunidades andinas, pero
presentando tantas variantes como etnias. En esta
democracia étnica -como llama Rojas30- y sus maneras de
relacionarse con el Estado prevalecen dos formas: e l
cabildo, de origen colonial-misional,y las capitanías.

En los cabildos hay una jerarquía de cargos, que en parte
cumplen funciones de gobierno local y, en parte, son
ceremoniales y religiosos, de una manera no tan distinta de
lo que ocurre en los ayllus andinos. Pero aquí los nombres y
actividades reflejan mucho más su origen español. El
Cabildo Indigenal representaba a la organización socio



375Participación Política2001-2002]

31 Pueblo indígena con población mayoritaria representa el 30.4%, según Censo
Indígena de Tierras Bajas de 1994.

32 La sede de la mayoría de los Cabildos Indigenales, son precisamente las propias
parroquias de los pueblos y responden a intereses del párroco.

cultural y para el auto-control del trabajo cotidiano, que
aunque fue impuesto por los jesuitas, representaba la
autoridad total indígena en los diferentes pueblos. En estos
la autoridad natural es el cacique general o comunal, según
corresponda. El Cabildo -como tal- prácticamente ha
desaparecido, subsistiendo su carácter meramente
simbólico, de organización de eventos religiosos; ésa
perdida es mayor por la aculturación forzada de algunas
comunidades -como los chiquitanos31-, en relación con
otros pueblos indígenas. 

Sin embargo, encontrando un nuevo plano de conciencia de
sus derechos y las adecuadas formas organizativas para
defenderlo, muchos pueblos -como los chiquitanos, para
redondear el ejemplo- han conformado org a n i z a c i o n e s
indígenas, que nada tienen que ver con los sindicatos
campesinos (tradicionales de occidente), pero que reciben el
denominativo de centrales indígenas, que aglutina a las
comunidades de determinada región o provincia, la que a su
vez pertenece a otra organización superior de la misma
etnia.

Este tipo de organización nueva surgió por la necesidad de
los pueblos indígenas de defender y reivindicar sus
derechos, especialmente el derecho a sus tierras y territorios
y el de autodeterminación; forma que recoge el accionar y
los mecanismos de participación de los antiguos cabildos
cooptados actualmente por la iglesia católica32. Aunque es
bueno mencionar que existen renovados intentos por
recuperar las formas de organización ancestrales, como el
caso de la Asociación de Cabildos Indígenas de San Ignacio
de Velasco (ACISIV) o la Asociación de Comunidades



Revista IIDH376 [Vol. 34-35

Indígenas de San Rafael (ACISAR) conformados en marzo
de 2001 en la provincia Velasco del departamento de Santa
Cruz, que aglutinan juntas a más de 100 comunidades.

La capitanía, constituye otra forma de representación
comunal muy arraigada en los pueblos indígenas de tierras
bajas. El Capitán (mburuvicha, cacique u otro nombre local)
concentra autoridad y suele permanecer en el cargo por
tiempo indefinido, hasta que sus fuerzas no se lo permitan o
hasta que, por falta de aceptación, la comunidad decide
reemplazarlo por otro. Esta autoridad ejerce su mando sobre
una familia, comunidad o conjunto de comunidades (capitán
grande). El Capitán tiene el deber de representar a la
comunidad en lo jurídico, político y cultural; coordinar la
diversidad de acciones, labores y trabajos de la comunidad,
a través de su experiencia que es muy valorada.

Cada comunidad (tenta) tiene su Capitán (comunal) y un
conjunto de comunidades forma la Capitanía Grande o
Tentaguazu, que es la dirección sobre el conjunto de
Capitanes, pero a la vez dependiente de éstos. Finalmente
las Zonas, son en realidad la agrupación de dos o más
Capitanías Grandes. El fundamento implícito en todo
pueblo que tiene este sistema -sobre todo el Guaraní- en el
plano de la organización socio política y de su sistema de
autoridades, es la autonomía de unas comunidades respecto
a otras y entre Capitanías, y entre Zonas de Capitanías. No
obstante, todas las instancias se igualan democráticamente
en Asambleas.

Primero se reúne cada comunidad en Asamblea, que
constituye la máxima autoridad, con su Capitán o
Mburuvixa, deciden y éste lleva esa decisión a la reunión de
Zona o Tentaguazu, en la que con los Capitanes de otras
comunidades discuten, debaten y adoptan decisiones por
consenso. Estas decisiones son llevadas a la Asamblea



377Participación Política2001-2002]

33 APG, es la Asamblea del Pueblo Guaraní, organización de segundo nivel dentro
de la estructura del CIDOB, que comprende a más de 190 comunidades de la
etnia Guaraní.

34 Lema, Ana María, De la Huella al Impacto…, p. 244.
35 Ticona, Votos y Wiphalas… , p. 74.

Regional o Plenaria de Capitanes (dos por zona) de la
APG33 y en esta nueva reunión mayor ya se toman las
decisiones definitivas sobre las cuestiones de fondo que
atañen a la vida y el futuro inmediato y mediato del pueblo.
En las reuniones o asambleas, participan todos los hombres
de la aldea y las autoridades, se discuten los problemas
existentes; una vez discutidos entre todos, la autoridad
llama a una decisión, eso se llama nivelar la palabra y
significa que todos los participantes en la reunión tienen que
encontrar un acuerdo: no existe el voto por el que un
porcentaje a favor venza a los que están en contra de la
decisión. Como lo afirma Lema34, la democracia a lo
indígena se alimenta del diálogo, de la consulta, del acuerdo
con las bases, del consenso; nunca hay que imponer sino
obedecer a lo que dicen las bases.

Finalmente sobre el sistema de autoridad en pueblos
indígenas de tierras bajas, es pertinente traer a colación lo
que dicen Ticona-Rojas-Albó35 textual: más allá de estos
grupos locales, es frecuente la reticencia por una autoridad
única. Se prefiere, más bien, algún tipo de gobierno co-
lectivo. Sólo por razones prácticas las org a n i z a c i o n e s
indígenas más modernas, como la APG y el CIDOB, han
acabado por adoptar esquemas con un dirigente máximo,
aunque sometido a un riguroso control por parte de quienes
le han delegado esta autoridad.

Todo poder concentrado en una o varias personas tiene su
control desde la base y no hay posibilidad de que la
autoridad abuse de su posición privilegiada.



Revista IIDH378 [Vol. 34-35

2.7. Participación Política

Existen diversos conceptos y definiciones respecto de la
participación política. Participar, no es otra cosa, que tomar
parte o intervenir en algo o con alguien. Política, relativo a los
asuntos públicos de gobierno de un Estado o sociedad.

Según el Diccionario Electoral de CAPEL 2000, la parti-
cipación política puede definirse como toda actividad de los
ciudadanos dirigida a intervenir en la designación de sus
gobernantes o a influir en la formación de la política estatal.
Comprende las acciones colectivas o individuales, legales o
ilegales, de apoyo o de presión, mediante las cuales una o
varias personas intentan incidir en las decisiones acerca del
tipo de gobierno que debe regir una sociedad, en la manera
cómo se dirige al Estado en dicho país, o en decisiones
específicas del gobierno que afectan a una comunidad o a sus
miembros individuales.

El IIDH por su parte, ha desarrollado una definición más
amplia, clara y comprensible de la participación política, a
saber: La Participación Política es toda actividad de los
miembros de una comunidad derivada de su derecho a decidir
sobre el sistema de gobierno, elegir representantes políticos,
ser elegidos y ejercer cargos de representación, influir en la
definición y elaboración de normas y políticas públicas y
controlar el ejercicio de las funciones encomendadas a sus
representantes.

Esta definición permite actuar al ciudadano desde varios
escenarios, en cumplimiento de determinados roles, tanto en el
diseño, la elaboración como en la ejecución de un proyecto
político, y además, en el ejercicio y control de las labores de los
encomendados, así como el desempeño de sus actividades en la
cosa pública.

Siguiendo esta línea, recordemos y comparemos aquí, lo
dispuesto por la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y



379Participación Política2001-2002]

Políticos, el Pacto de San José de Costa Rica y la Convención
Internacional sobre todas las formas de discriminación racial,
respecto de los derechos políticos:

Cuadro No. 1

Normas internacionales relativas
a los derechos políticos

Continúa



Revista IIDH380 [Vol. 34-35



381Participación Política2001-2002]

36 Ratificado por Bolivia mediante ley de 11 de febrero de 1983.

Este cuadro nos permite visualizar que en general los
instrumentos internacionales, objeto de la gráfica, relativos o
que contienen aspectos referidos a los derechos políticos de los
individuos, habitantes del planeta son bastante uniformes y
parecidos en sus textos, a excepción del inciso 2 del artículo 23
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto
de San José3 6, que establece las únicas restricciones al
ejercicio del derecho político de las personas, que los Estados
latinoamericanos pueden reglamentar, considerando su propia
estructura y organización política. Estas limitaciones se
refieren exclusivamente a razones de edad (para determinados
cargos), nacionalidad (limitaciones a los extranjeros en puestos
de jerarquía, residencia (domicilio de los electores y elegidos),
idioma, instrucción (determinada formación para optar cargos
públicos), capacidad civil o mental (lucidez), o por condena
(suspención de los derechos de ciudadanía), por juez
competente, en proceso penal.

Como podemos apreciar, ninguno de estos factores hacen
mención a la condición étnica, la pertenencia a cierta
comunidad o grupo racial, la obligación de ser miembro de x
tienda política o la necesaria recomendación de éste, como un
obstáculo o requisito para participar en los procesos
electorales, en particular el de terciar en elecciones libres o
postularse para un determinado cargo público.

Dicho de otra manera, en el plano de la normativa
internacional no se consignan limitaciones al ejercicio de los
derechos políticos, más allá de los dispuestos -para el caso de
los países miembros de la OEA -por el Pacto de San José, en su
artículo 23 analizado precedentemente. 

En el caso boliviano que nos ocupa, se pueden identificar las
siguientes causas que obstaculizan, disminuyen o anulan la
participación política de los pueblos indígenas de Bolivia:



37 La ley de participación popular, define Pueblo Indígena en los términos y en
aplicación del convenio 169 de OIT.

38 Ver nota al pie de página 3.

Revista IIDH382 [Vol. 34-35

Limitaciones de tipo histórico

Los pueblos indígenas37 de Bolivia han sido históricamente
excluidos de la participación política. Consideremos sólo dos
elementos: la división política administrativo y los candidatos
a presidente o vicepresidente, del país.

Con relación al primer elemento, la división política del
p a í s3 8, sobre todo de secciones y cantones, estos se
estructuraron fundamentalmente en base a criterios políticos o
de intereses personales y no respecto de la organización social
o de la administración del territorio (SNPP 1995: 11). En la
práctica la jurisdicción de las asociaciones comunitarias,
unidades socioculturales y pueblos indígenas, tanto de la
región andina como de tierras bajas, no coinciden con los
cantones o secciones de provincia. Esta división arbitraria e
impuesta no sólo fragmenta y desintegra a las organizaciones
naturales, sino que también dificulta y limita la participación
de éstas en el órgano público cercano -el municipio-,
precisamente porque no lo hace desde sus formas de
representación tradicionales o porque este no hace una
adecuada atención de sus demandas. En ambas situaciones los
pueblos indígenas se sienten ajenos a esa estructura occidental
colonial moderna y por lo tanto, simplemente no encuentran
los elementos ni las instrumentos que viabilicen su
participación política.

El segundo elemento está mediatizado por los partidos
políticos. Aquellos con representación parlamentaria con reales
posibilidades de acceder al poder-gobierno, no presentan en
sus listas candidatos a presidente y vicepresidente de origen
indígena:



383Participación Política2001-2002]

Cuadro No. 2

Partidos políticos y candidatos a
presidente y vicepresidente

En el Cuadro No. 2, se puede apreciar que de los seis
partidos con representación parlamentaria mayoritaria, solo
tres candidatos tienen ascendencia indígena. Sólo uno de ellos
llegó a ser vicepresidente del república; pero no existe ningún
candidato a presidente de la república, que provenga de alguna
etnia del país; inclusive los partidos denominados populistas
(UCS y CONDEPA), prefirieron en sus lista conocidos
empresarios, en vez de dirigentes campesinos, gremiales o
indígenas.

[Elaboración propia en base datos CNE]



Revista IIDH384 [Vol. 34-35

39 Alvarez M., José Antonio, “Ley 1551 de Participación Popular. Comentarios y
concordancias”. Viceministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios.La
Paz Bolivia, 1998, págs 2, 24.

Al respecto Molina-Arias comenta que antes de la ley de
participación popular ni los pueblos indígenas, ni las áreas
rurales en general, tenían peso político y en consecuencia
recibieron poca atención en cuanto a obras y servicios
públicos. De hecho la población rural e integrada por grandes
sectores campesinos y de pueblos indígenas, estaba marginada
no solo de los servicios, recursos e inversiones, sino también
del elemental derecho al voto, y además no tenían ninguna
relación institucionalizada con la estructura municipal. Aun en
1985 las elecciones no diferenciaban el proceso municipal de
la constitución de los poderes del gobierno nacional.

Las áreas rurales y las provincias eran muy poco bene-
ficiadas por la distribución de recursos, dejándolas
dependientes del gobierno central para obtener alguna
inversión; en general no tenían acceso a obras, servicios e
infraestructura básica, agua potable, energía eléctrica, salud o
educación. Esta situación fue radicalmente cambiada por la
aprobación de la Ley 1551 de participación popular en 1994,
produjo una descentralización política, económica, social y
jurídico, de corte municipal39. El análisis de esta norma se
profundiza más adelante.

Restricciones de tipo constitucional

Los latinoamericanos y en particular, los bolivianos no
queríamos y rechazábamos las dictaduras y todo forma de
autoritarismo, y luchamos con fervor y valentía por la
democracia, pero nadie nos pregunto, de qué tipo, con que
instrumentos, que sistema electoral adoptar, etc.

A pesar de que el artículo 2, de la Constitución Política del
Estado reconoce que la soberanía reside en el pueblo, el



385Participación Política2001-2002]

artículo 4 dispone que “el pueblo no delibera ni gobierna sino
por medio de sus representantes y las autoridades creadas por
ley”, disposición perfectamente concordante con lo dispuesto
en el artículo 1... por la que el gobierno “adopta la forma
democrática representativa” y con lo previsto en el 223 que
textualmente dice: “la representación popular se ejerce por
medio de los partidos políticos o de los frentes o coaliciones
formados por éstos. Las agrupaciones cívicas de las fuerzas
vivas del país, con personalidad jurídica reconocida, podrán
formar parte de dichos frentes o coaliciones departidos y
presentar candidatos a Presidente y Vicepresidente de la Repú-
blica, Senadores, Diputados y Concejales”.

Al respecto el CIDOB ha manifestado que la legislación
existente dificulta la participación directa, al condicionar la
participación a la pertenencia de algún partido político y ha
propuesto enmiendas a la Constitución Política del Estado,
para permitir que las organizaciones sociales puedan buscar su
representación, en los lugares donde existe población mayo-
ritaria. Lo que se reclama es participación en la proporción
correcta; allá donde la población indígena es mayoritaria, es
justo que haya una presencia, también mayoritaria en los
órganos públicos.

En estas disposiciones está el cuello de botella por la que el
ciudadano tiene restringido y menoscabado sus derechos
políticos, precisamente por lo que en aplicación del 228
(primacía de la constitución) toda otra norma que contraríe a
aquella no esta permita o en todo caso sería nula de pleno
derecho. Se ha pensado una ley transitoria que permita
reconocer los denominados partidos regionales con requisitos
adecuados a su cobertura de pretendida influencia, municipal o
departamental, y en todo caso, de menor exigencia o igual que
lo requerido para la formación de partidos nacionales, pero con
énfasis en el programa de gobierno40.

40 Rojas, “Democracia en Bolivia…”,  p. 122,123.



Revista IIDH386 [Vol. 34-35

Se podrían considerar los ejemplos de Guatemala, con la
creación de los llamados comités cívicos electorales que
permiten la participación electoral, limitado al nivel local, de
ciudadanos sin ninguna filiación partidaria, reuniendo cierta
cantidad de firmas; o la de Ecuador y España, que precisan un
porcentaje de personas, proporcional a la población de la
jurisdicción objeto de elección.

En el cuadro No. 3 podemos apreciar ambas tendencias y
comportamientos en distintos países de Latinoamericana: 

Cuadro No. 3

Países con restricción costitucional que
privilegian los partidos políticos

La conclusión importante a la que llega Rojas en su análisis,
es que “el monopolio de los partidos políticos no es requisito
para el funcionamiento de la democracia representativa”.

Partidos políticos centralizados

Aunque parezca paradójico, los partidos políticos han sido
los luchadores e impulsores del sistema democrático en el país,
pero al interior son altamente antidemocráticos, verticalistas y
responden a las directrices del jefe nacional - d i r e c c i ó n

[Fuente: tomado de Rojas, “Democracia en Bolivia...” p.100]



387Participación Política2001-2002]

rígida-, quien es el que define la estructura -jefaturas
herméticas-, establece los mandos medios, asigna responsabi-
lidades al personal y elige a los candidatos.

En efecto, desde la recuperación de la democracia, no
obstante un hábitat cuestionado y crítico, los partidos políticos
tienden a reconstituirse en una nueva centralidad de partidos
que pasarían a constituir el núcleo del nuevo sistema político,
complementado con algunas referencias políticas regionales.

El sistema político boliviano muestra las siguientes
características:

• Una centralidad de cinco partidos, manifiesta en mayorías
electorales y parlamentarias.

• Lideratos consolidados en ADN, MNR, MIR, UCS Y NFR.

• Vigencia y presencia parlamentaria de partidos minoritarios.

• Formación de coaliciones para la gobernabilidad.

La centralidad de partidos es una característica propia del
sistema político boliviano porque, al contrario de otros países,
la sociedad ha especializado votantes para cinco partidos
principales - tres de los cuales se alternan en el gobierno - y dos
accesorios, evitando de esta manera el bipartidismo, típico de
otras democracias. Incluso, esta forma de actuar de los
partidos, ha posibilitado la cooptación accidental de líderes
sociales, de paso fugaz o sucumbiendo a la cultura y práctica
interna de las organizaciones políticas. 

Nadie discute a estas alturas la legalidad de los partidos
políticos, lo que la ciudadanía cuestiona permanentemente es
su legitimidad, su pertenencia social, la homogeneización de su
oferta electoral, la democratización interna y el estableci-
miento de mecanismos de consulta, entre otras.

A propósito de la democratización interna de los partidos
políticos, la Ley 1983 de Partidos, aprobada en junio de 1999,



Revista IIDH388 [Vol. 34-35

41 Cuatro Partidos políticos (ADN, MNR, UCS Y NFR), de 17 vigentes han
presentado, para su aprobación, sus nuevos estatutos ante la CNE.

42 El Deber, diario de circulación nacional, 04/10/01.

establece en su disposición transitoria segunda, la obligación
de los partidos políticos de elaborar un programa de gobierno
y adecuar sus estatutos y estructuras41, la reinscripción de
militantes y la elección de sus dirigentes mediante elecciones
democráticas, libres y voto directo hasta el 31 de diciembre de
2001. Sin embargo, noticias de prensa dan cuenta42 de la
intención de algunos partidos con representación parlamentaria
-entre ellos ADN, en función de gobierno- de la intención de
postergar el plazo otorgado por la ley para su democratización
interna.

Cuadro No. 4

Situación orgánica de los partidos políticos con
representación parlamentaria

Fuente: tomado de Carvajal 1998: 49.                                                                      

*En aplicación de la Ley de Partidos No. 1983 de 25/06/99 han renovado susjefaturas departamentales.
**Elecciones internas nacionales, departamentales y distritales



389Participación Política2001-2002]

43 Cabe mencionar aquí que las organizaciones sociales de campesinos y de
colonizadores al no encontrar respuestas en los partidos tradicionales han
empezado a conformar sus propios partidos.

Este contexto, también influyó negativamente las políticas
de ajuste estructural -altamente individualista-, que incorporó
en el ciudadano y en el partido político en particular, la noción
de la no pertenencia social; de tal forma que la crisis de
identidad de los partidos y los grupos sociales se hizo efectiva
y debe provocar la reconformación transversal del sistema
político. Esta reconstitución debe pasar -necesariamente- por la
democratización interna de los partidos, la apertura de los
mismos a la sociedad civil y la transparencia en la captación y
manejo de sus recursos financieros43.

Organizaciones sociales débiles

El modelo neoliberal y las políticas de ajuste estructural
impuesta en nuestro país en la década de los ochenta y sobre
todo partir de la promulgación del D.S. No. 21060, que
conlleva las medidas de relocalización de los trabajadores,
profundizó el debilitamiento de las organizaciones sociales
aglutinadas entorno a la Central Obrera Boliviana (COB) y la
Confederación Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia
(CSUTCB).

En este debilitamiento también han jugado un rol impor-
tante sino protagónico en los propios partidos políticos que han
penetrado en las organizaciones sindicales, so pretexto de
apoyar tal o cual tendencia ideológica o dirigente, con apoyo
logístico, con recursos económicos y hasta con militantes. En
su afán de controlar a las organizaciones los partidos políticos
en su conjunto, no han escatimado ningún esfuerzo por
“hacerse” de los dirigentes más sobresalientes, cooptando los
máximos niveles e interfiriendo las actividades meramente
sindicales. Esta situación, ha coadyuvado en la partidizacion de



Revista IIDH390 [Vol. 34-35

las organizaciones y la división de las mismas44, ahondando la
desconfianza de la sociedad civil en los partidos políticos. De
ahí que una buen parte de la población adulta devino en el
descrédito sobre el sistema o, en el mejor de los casos, su
aproximación hacia la política y hacia los partidos se hizo
instrumental y prebendal.

De manera simultánea al debilitamiento de las organiza-
ciones sindicales de occidente, se empieza a gestar y aparece
con fuerza y determinación el movimiento indígena del oriente
del país en los noventa, demandando del Estado su recono-
cimiento, el respeto a sus autoridades y formas de
organización, su cultura y sobre todo, la restitución de sus
territorios ancestralmente ocupados.

A pesar del desarrollo que ha logrado hasta hoy el
“movimiento indígena de tierras bajas”, tampoco es ajeno a las
interferencias o tentaciones por parte de los partidos políticos,
que en varios casos, ya ha logrado perforar sus organizaciones
a través de la prebenda y el clientelismo. Aun así, el
movimiento tiende a fortalecerse y alcanzar sus reivindi-
caciones de tipo social, culturales, económica y jurídica.

Falta de documentación personal

Por disposición del Código Electoral, son requisitos para
emitir el voto:

• Certificado de nacimiento

• Carnet de Identidad

• Libreta de Servicio Militar Obligatorio (varones)

• Pasaporte

Por diversas razones de tipo presupuestario y hasta político
el Estado boliviano, a través de su mecanismos e instituciones

44 La COB, tiene una dirección transitoria y la CSUTCB, tiene dos direcciones
nacionales, una liderizada por Quispe y la otra por Choque.



391Participación Política2001-2002]

45 La nueva Corte Nacional Electoral, ha manifestado su rechazo al manejo del
Registro Unico de Identificación porque dificultaría la realización de las
próximas elecciones generales del 2002.

46 Datos de la CNE y el INE.

creadas al efecto, no ha podido garantizar un registro civil y de
identificación idóneo, eficaz y a bajo costo, que le permita al
ciudadano, poder ejercer mejor sus derechos y obligaciones,
teniendo su documentación personal en orden.

Este registro o padrón ha merecido sumo interés por los
partidos políticos de turno en el Gobierno, por controlarlo y
manejarlo a su antojo, sobre todo en épocas de elecciones
municipales o nacionales. 

El Servicio Nacional de Registro Civil, que tiene a su cargo
básicamente los registros de los nacimientos, matrimonios y
defunciones de las personas ha estado en manos del Poder
Ejecutivo, bajo la tuición del Ministerio del Interior,
Migración, Justicia y Defensa Social y su transferencia a la
Corte Nacional Electoral data del 9 de noviembre de 1992.
Luego mediante Ley No. 1864 de 15 de junio de 1998, el
Registro de Identificación Nacional (RIN) que reemplaza al
Registro Único Nacional (RUN) y el Servicio de Identificación
Personal, pasa a tuición del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos. 

Sin embargo, ante la presión social y de los demás partidos
políticos, se enmienda la referida ley y el Registro Civil vuelve
bajo la administración y control de la Corte Nacional
Electoral45.

En definitiva, de aproximadamente ocho millones de
habitantes que tiene el país, solo 3.5 millones se registraron
para las elecciones generales del 1997 y de estos el 71%
participó efectivamente emitiendo su voto en las urnas46. De
4.5 millones de personas, el 50% no participaron por ser
menores de 18 años y el otro 50% no lo hizo porque no contaba
con ninguno de los requisitos exigidos por el Código Electoral



Revista IIDH392 [Vol. 34-35

para p a rt i c i p a r siguiera como votante, ni que decir de
postularse a algún cargo de elección. De los 3.5 millones que
se registraron en las elecciones generales, el 65,8%
corresponden a los departamentos del eje (La Paz, Cocha-
bamba y Santa Cruz), cuya población es predominantemente
urbana, concluimos que los que se automarginaron por falta
de documentación, son campesinos e indígenas y mujeres
ubicados en el área rural del país, que coincidentemente son
también las regiones más pobres.

Tal es el caso del pueblo guaraní, por ejemplo, que de un
total de 28.030 habitantes mayores de 15 años, 8.325 carecen
de documento de identificación personal, representando
alrededor del 30%; las cifras son aún mayores considerando a
los niños mayores de 1 año, de los cuales el 41% no posee
certificado de nacimiento, siendo la incidencia más grande
entre los menores de 15 años, donde más del 66% no recibió
dicho documento (Oyendu No. 4 1999: 14).

2.8.La Participación Indígena en el marco de la
Ley 1551 de Participación Popular

Como lo hemos dicho anteriormente, instaurada la
democracia en el país el 10 de octubre de 1982, el sistema
político y sus instituciones públicas se esmeraron para
desterrar cualquier intento de volver a regímenes absolutistas o
totalitarios, acentuaron el “presidencialismo parlamentario”
pero descuidaron su relación con el soberano del Estado: el
pueblo.

La situación del país era bastante critica: en lo económico,
alto grado de inflación, bajos ingresos, incipiente crecimiento,
Estado productor; en lo social: desarticulación de los sectores
y organizaciones sociales; en lo jurídico, ausencia de un estado
de derecho y en lo político, estructuras débiles y descreimiento
en las instituciones democráticas.



393Participación Política2001-2002]

47 Alvarez M., José Antonio, “Ley 1551 de Participación Popular…”, págs.1 y 2.

En este sentido los desafíos eran: en lo económico:
reconocimiento y humanización del modelo; en lo político:
perfeccionar, profundizar y fortalecer la democracia y en lo
social: promover la participación del ciudadano.

En este contexto, durante el período de gobierno
comprendido de 1993 a 1997, se aprobaron un paquete de
leyes, entre las que destacamos: 

• Ley de Reforma de la Constitución Política del Estado:
reconocimiento de un Estado multiétnico y pluricultural, y
la categoría de Tierras Comunitarias de Origen, así como el
o t o rgamiento de personalidad jurídica de comunidades
indígenas y campesinas.

• Ley de Reforma Educativa: establecimiento de la educación
intercultural bilingüe y conformación de los Consejos
Educativos de Pueblos Originarios Aymara, Quechua,
Guaraní, Amazónica y Multiétnica

• Ley de Capitalización: inyección de capital fresco para las
empresas estratégicas del Estado; transferencia de 50% de
las acciones. 

• Ley Forestal: concesión, manejo y uso sostenibles de lo
bosques; aprovechamiento preferente de los pueblos
indígenas.

• Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria: saneamiento
y titulación de tierras comunitarias de origen.

• Ley de Participación Popular: instrumento jurídico de
cambio de las estructuras sociales, económicas y políticas;
inaugura un proceso único de participación efectiva y se
constituye en la herramienta de recuperación de la dignidad
e identidad del bolivianos, buscando una real integración
territorial y social... corrigiendo los desequilibrios históricos
existentes entre las áreas urbanas y rurales47.



Revista IIDH394 [Vol. 34-35

48 Balslev, Anne, Distritos Municipales Indígenas en Bolivia: las primeras
experiencias en el Chaco. Secretaría Nacional de Asuntos Etnicos La Paz
Bolivia. 1997. P. 25.

En el aspecto social, esta ley reconoce o mejor dicho admite
la existencia de organizaciones sociales como: las juntas
vecinales, las comunidades campesinas, las comunidades
indígenas y los pueblos indígenas, y los convierte en sujetos
visibles, actores de la participación popular, con personalidad
jurídica. Establece también un mecanismo de control social
denominado Comité de Vigilancia, que articula a las organiza-
ciones sociales con el órgano público a nivel seccional -el
municipio- y controla los recursos públicos transferidos del
nivel central a los gobiernos municipales; y crea una instancia
pública de gestión y administración territorial menor o igual
que el cantón: los distritos municipales indígenas.

En lo económico, la ley de participación popular, fortalece
a los gobiernos municipales transfiriéndole infraestructura
física de los sectores de salud, educación, deportes y
microrriego, y les distribuye el 20% de los ingresos nacionales,
en base a la población de la jurisdicción municipal.

Desde el punto de vista político, establece la jurisdicción
territorial de los municipios en la sección de provincia, creando
de manera automática 311 -hoy 315- gobiernos municipales
autónomos y de igual jerarquía, ampliando sus competencias
en materia de salud, educación, deportes, saneamiento básico y
microrriego, tanto al área urbana como rural. Esta situación
obliga a los candidatos a concejales, a abandonar el pequeño
territorio urbano para llegar a las comunidades más pequeñas
para conseguir el voto ciudadano; el apoyo electoral de la
población rural e indígena se ha vuelto significativo, lo
obviamente representa para los pueblos indígenas, una posible
ventaja48.

En este sentido, la implementación de la ley de partici-
pación popular -al modificar las formas de participación, las



395Participación Política2001-2002]

49 Lema, Ana María, De la Huella al Impacto…, p. xxiii, xxiv.
50 Ibid. p. xxxviii.

estructuras organizativas en su expresión política, social y
territorial, y las condiciones de vida de las poblaciones
indígenas de los municipios- está planteando un nuevo
escenario en la dinámica del ejercicio del poder local al otorgar
un papel al sector indígena. Este al verse obligado a actuar en
espacios distintos a los tradicionales, está generando nuevas
prácticas que, en función a sus características, su pasado, su
experiencia permiten (o no) su desarrollo en el marco
municipal49.

Debemos reconocer que la relación entre el Estado
boliviano y los pueblos indígenas de tierras bajas a través de la
ley de participación ofrece dos lecturas: a) según la primera, la
implementación de la participación popular en municipios con
población indígena es algo revolucionario, novedoso,
constructor y positivo, pues abre espacios de participación
nunca soñados para los pueblos indígenas, otorga recursos a los
gobiernos municipales para su desarrollo, etc.; b) la segunda
lectura considera que el proceso ha sido francamente nefasto,
pues está reforma está vinculada a una ley maldita que no
respeta los usos y costumbres, que divide a los pueblos
indígenas a través del sistema electoral, que impone reglas
ajenas a su realidad, que modifica los niveles de
relacionamiento de las organizaciones al tener nuevos
interlocutores en los gobiernos municipales50.

Nosotros creemos en la primera lectura, no sin antes
reconocer, dificultades en su real aplicación, distorsión e
injerencia político partidaria en su implementación o la
insuficiente capacitación en los actores sociales e
institucionales. Veamos el porqué de nuestro entusiasmo:



Revista IIDH396 [Vol. 34-35

51 Alvarez M., José Antonio, “Ley 1551 de Participación Popular…”, pág. 25.

Candidatos indígenas

La ley de participación popular, dispone una nueva
configuración territorial: establece como jurisdicción de los
municipios la sección de provincia; amplía las competencias
municipales en materia de salud, educación, cultura, deportes y
microrriego, tanto en ámbito rural como urbano. A partir de
esta disposición, no existe un solo pedazo del territorio
nacional que no tenga dueño, todo está municipalizado51. El
Estado tiene, no solo presencia institucional, sino verdaderos
gobiernos municipales elegidos democráticamente.

Esta situación -como mencionamos líneas arriba- obliga a
los candidatos a concejales, a abandonar el pequeño territorio
urbano para llegar a las comunidades más pequeñas para
conseguir el voto ciudadano; el apoyo electoral de la población
rural e indígena se ha vuelto significativo, lo que obviamente
representa para los pueblos indígenas, una posible ventaja.

Según la revista Oyendu No. 5, órgano oficial del CIDOB,
antes de 1995, los pueblos indígenas deben reconocer que su
participación electoral fue espontánea y descoordinada, pero
para las elecciones municipales de 1995 y en las nacionales de
1997 ésta fue más organizada en el escenario electoral; esto ha
dejado lecciones para el movimiento indígena: la participación
es más efectiva si existe una base común y bien definida, es
decir una plataforma clara para entrar en la competencia y la
otra, es que las elecciones deben servir para reforzar la
presencia y unidad de los pueblos, el acceso a las formas de
poder local y no para dividir o crear conflictos internos. Las
aspiraciones personales no deben anteponerse a los intereses de
las comunidades indígenas y de sus organizaciones matrices.

El movimiento indígena, sobre todo de tierras bajas,
determinó para las elecciones nacionales de 1997 y las



397Participación Política2001-2002]

52 Lema, Ana María, De la Huella al Impacto…, p. 235. En 1995 los guaraníes
votaron por el MIR, pero en 1999 estaban en tratativas con el MNR.

53 La CCISM estableció un acuerdo con ADN y luego rompió el pacto y se postuló
con el MAS. No consiguió incorporar ningún candidato en el gobierno
municipal.

54 13 concejales titulares y 17 suplentes.
55 En el municipio de Urubichá, cuya población es guaraya, cuatro de cinco

concejales fueron alcaldes en un mismo período.

municipales de 1999, participar en las mismas de manera
orgánica; para ello, conformó a nivel de las organizaciones
nacionales, regionales y locales, determinados c o m i t é s
políticos, encargados de establecer un relacionamiento y en su
caso, negociación con los partidos políticos que estén
interesados en incorporar en sus listas de candidatos a
representantes indígenas, cualquiera sea su orientación polí-
tica, tal como refiere Lema “la ideología no importa, en la
mayoría de los casos: uno iba con el partido que hacía la
primera oferta, o la mejor”52.

En otros casos, influyó la orientación política de los
asesores de las organizaciones indígenas, que facilitaron
alianzas con partidos de su propia militancia política o
simpatía53.

A pesar de estas dificultades y tropiezos la participación
indígena aumentó considerablemente, situación que se refleja
mejor en el nivel municipal, cuyos representantes consiguieron
llegar a diferentes gobiernos municipales, totalizando 437
entre indígenas y campesinos, constituyendo cerca de un 30%
del total de cargos sometidos a elección (Ver anexo 4).

Sin embargo a nivel intermedio- como vemos en el cuadro,
tomando en cuenta el departamento de Santa Cruz, que
contiene a 4 importantes etnias: chiquitanos, ayoreodes,
guarayos y guaraníes, se puede establecer que del total de 64
concejales electos, sólo 3054 pertenecen a los referidos pueblos
indígenas; 10 guaraníes, 8 chiquitanos y 12 guarayos, de los
cuales 855 llegaron a ser alcaldes, aunque en períodos cortos
-un año-.



Revista IIDH398 [Vol. 34-35

Cuadro No. 5

Concejales campesinos e indígenas del
departamento de Santa Cruz, 1995

Si consideramos el mismo departamento, pero en las
elecciones municipales de 1999, tenemos los siguientes
resultados:

Cuadro No. 6

Concejales indígenas del departamento
de Santa Cruz, 1999

El cuadro precedente muestra un incremento substancial de
concejales indígenas electos, con relación a las anteriores
elecciones municipales. Cada vez hay más rostros indígenas en
los Concejos municipales, aunque es bueno precisar que sólo 2
son Alcaldes y 5 son Presidente de Concejos Municipales.

De igual modo la participación de los electores desde la
aplicación de la Ley de Participación Popular se ha incre-
mentado notoriamente, como vemos en el Cuadro No. 7
siguiente, que mide la inscripción y la emisión del voto:

[Fuente: elaboración propia en base datos CNE.]



399Participación Política2001-2002]

Cuadro No. 7

A nivel local los candidatos indígenas que se postularon en
las elecciones municipales de 1999 fue superior al número de
postulaciones efectuadas en las de 1995, lo demuestra que
hubo mayor participación; por ejemplo, sólo en 3, de los 4
municipios de la provincia Ñuflo de Chávez del departamento
de Santa Cruz -que nos sirve de ejemplo-, los candidatos
indígenas sumaban 28 personas. 

Constatamos de igual forma, la diversidad de partidos
políticos que postularon a candidatos indígenas; partidos que
van de izquierda a derecha, pasando por el centro. Nótese que
de los partidos con representación parlamentaria, en los que se
ha especializado la ciudadanía, todos sin excepción, tienen
algún concejal de origen indígena; esa situación lejos de
considerarse como una apertura de los partidos políticos a la
población mayoritaria, responde a la necesidad del movimiento
indígena de acceder al poder público para mejorar sus
condiciones de vida, en el que no importa la ideología del
partido, sino la mejor oferta de espacios en las listas en lugares
de privilegio, quién llegó primero o todos a la vez, como el
caso del municipio de San Antonio de Lomerío.

[Fuente: elaboración propia en base datos CNE.]



Revista IIDH400 [Vol. 34-35

56 Alvarez M., José Antonio, “Ley 1551 de Participación Popular…”, págs. 34,35.
57 Vadillo citado por Alvarez, Ibid. p. 36.

Distritos municipales

Los distritos municipales indígenas, como ya hemos visto,
surgen bajo el paraguas de la Ley de Participación Popular y
constituyen unidades administrativas, desconcentradas del
gobierno municipal, que promueven y articulan a las
organizaciones territoriales de base con el órgano público,
mantienen la unidad socio cultural de éstas en la jurisdicción
del distrito, con la finalidad de administrar mejor el territorio y
la prestación de los servicios públicos colectivos.

En el distrito indígena se respeta las propias formas de
elección y representación de las unidades socio culturales, lo
que permite que la autoridad tradicional asuma las funciones
de subalcalde del distrito municipal56. Los distritos indígenas
presentan tres características básicas: a) La jurisdicción debe
estar en correspondencia con la población étnica y su
organización social, aún si abarca varias secciones, provincias
o departamento, b) Se respeta sus propias formas de elección y
representación y c) La autoridad tradicional o quién la
comunidad decida, asume las funciones de subalcalde del
distrito municipal57.

Estas unidades de administración territorial puede coincidir
con la jurisdicción de las comunidades y org a n i z a c i o n e s
indígenas, o si éstas abarcan más de un municipio promover
mancomunidades municipales para no romper la unidad socio
cultural o fragmentar la organización. En todo caso, se elegirá
un solo subalcalde surgido de las comunidades o propuesto por
ellas. La modalidad del distrito municipal, acerca el poder
público al indígena y constituye una verdadera escuela de
formación de la gestión municipal.



401Participación Política2001-2002]

58 El caso del distrito mancomunado de kaipipendi Karovaicho, en los municipios
de Gutiérrez y Charagua.

59 El Comité de Vigilancia es la instancia de control social que articula y vigila la
eficiente prestación de los servicios y obras públicas.

El modelo de Distritos Municipales Indígenas plantea
soluciones posibles en relación a la frecuente no correspon-
dencia entre la división político administrativa y las
jurisdicciones territoriales de las unidades socio culturales. El
distrito puede servir como un medio para ajustar las divisiones
cantonales que históricamente fueron muy arbitrarias en la
mayoría de los casos. También, permite unir las unidades socio
culturales que han sido divididas entre dos o más municipios,
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